欧盟委员会最近发布《2023黑山共和国报告》（Montenegro 2023 Report），可被视为迄今为止对该国评价最糟糕的报告之一。该报告中许多领域的评分都很低，进一步证实了黑山共和国政府对欧盟一体化的承诺只是形式上和口头上的，并没有付诸积极的实质行动。报告结果不禁使人们怀疑，黑山共和国的国家利益及加入欧盟根本不是联合改革行动党（URA）领导的上届政府的首要目标。恰恰相反，由于上届政府的所作所为，该国从西巴尔干地区欧洲一体化的“领先者”变成这一地区最不稳定的国家之一。

引言

2023年11月初，欧委会在布鲁塞尔发布了2023年黑山共和国进展报告，很快欧盟驻黑山共和国大使向新政府总理递交了这份报告，希望黑山新政府的选举将成为黑山共和国加入欧盟的转折点。如以往惯例，该报告没有提交给黑山议会议长。从报告来看，黑山司法改革领域的评估结果尤为糟糕，其他领域也不容乐观。

《2023黑山共和国报告》有哪些内容？

在欧委会的这篇最新报告中，黑山共和国再次受到了严厉批评。糟糕的评级表明，黑山共和国在加入欧盟的道路上，并非故意的国内政策破坏了国家稳定。该报告中指出，黑山共和国在司法改革方面没有取得进展，司法系统继续面临深刻的制度危机。许多民间社会组织认为，这一糟糕的评级不仅反映了司法机构的现状，也是国内政治存在严重问题的信号。这进一步让人怀疑，这些问题是政府有意为之，目的是影响国家稳定，妨碍入盟进程。

其中，司法系统成为一个关键的问题，其面临着包括治理不力、缺乏战略眼光和腐败现象等严峻的挑战。报告还指出，《司法改革战略（2019-2022）》（Justice Reform Strategy for 2019-2022）和《行动计划（2021-2022）》（Action Plan for 2021-2022）都没有取得执行成果，且政府未能通过下一个时期的相关战略。这一事实表明，司法系统多年来没有任何改革，体现为效率低下问题和改革意愿的缺乏。欧委会在其最近几年的报告中坚持指出，黑山国家司法机构受政治因素影响和干扰。这也表明，政府有意维持这种状态，并有意识地利用这种状态来破坏国家稳定。司法改革缺乏进展，战略和计划未能实施，无视威尼斯委员会（Venice Commission）和欧委会等国际机构的建议，这些都造成了对法治缺乏关注的局面。

一些民间社会组织坚持要求紧急出台必要的保障措施，防止司法机构受到政治影响，并呼吁新政府认真考虑实行审查制度（vetting），加快法律修改，为司法机构的工作提供物质保障，不仅是为了达到欧盟标准，也是确保国家法治的关键一步。

欧委会还对黑山司法委员会（Judicial Council）和检察委员会（Prosecutorial Council）在履行职责方面缺乏积极性提出批评。报告也认为，法官和检察官的遴选、晋升和职责认定的决定合理性和透明度存在问题。黑山共和国议会无法选举司法委员会的新成员；检察委员会提议“延长代理最高国家检察官（Acting Supreme State Prosecutor）任期”违反欧盟标准，某些任命决定受到了政治影响。这些都导致了评价不佳。此外，一些实际存在的问题却未被指出——例如司法机关不愿执行收集统计数据的指令，基层法院法官人数不足，法院裁判迟延等。唯一的进展是新选举了三名宪法法院法官。但报告强调，这并不能确保其充分发挥宪法监督职能。目前糟糕的评价表明，新政府需要紧急采取具体措施来解决问题，并确保在加入欧盟的道路上保持稳定和前进，这很可能是接下来欧委会的主要要求。

除了司法机构改革评价不佳之外，欧委会特别关注过去一年黑山共和国的政治紧张局势——机构危机（an institutional crisis）、行政人员频繁更迭以及改革不力，都导致政治制度运行乏力和入盟进度放缓。此外，许多政治行为体（political actors）都助长了政治不稳定。很明显，议会大部分成员的抵制行为影响了议会的工作，同时各政党也缺乏有效的政治对话和建设性参与以加强议会的责任和对政府的监督。

报告指出，不同国内政党的利益凌驾于欧洲一体化总目标的问题令人担忧。黑山在打击腐败方面也面临严重问题，尽管许多领域都存在腐败（包括高层腐败），但国家未能显著改善其反腐败法律框架并使之与欧盟标准相一致，在过去三年中明显缺乏实质性的改革。欧委会的报告提出，有必要就《预防腐败法》（the Law on Prevention of Corruption）、《政党筹资法》（the Law on Financing Political Parties）、《没收犯罪财产法》（the Law on Confiscation of Criminal Assets）和《自由获取信息法》（the Law on Free Access to Information）等关键法律开展工作。党派利益凌驾于入盟目标不仅体现在司法改革失败，还体现在政府和议会坚持通过与欧盟相悖的法律。这种行为与《黑山共和国宪法》背道而驰，表明某些政党的政见与对欧洲一体化的基本承诺之间存在严重分歧。由于被政党利益所控制，许多机构的公信力和专业性也受到质疑。报告还指出，打击有组织犯罪的问题只得到了部分解决。

报告还提及了选举法和公共行政改革。报告指出，《议会法》（the Law on the Assembly）有望通过，以规范议会与行政权力之间的关系。2022年10月至2023年6月期间举行了三轮选举，欧洲安全与合作委员会（OSCE）观察员称，尽管总统选举和议会选举在程序上存在一些缺陷，但总体是和平进行的竞争性程序。但是，有关选举改革的法律框架需要彻底改革，包括选举法、投票权、候选人资格、透明度、争端解决以及竞选和媒体筹资的监督。2022年9月至2023年2月期间，由于宪法法院无法正常运作，选举进程受到严重影响。在此期间，由于无法组建新政府或提前举行选举，上届政府只能以看守内阁身份履行有限的职责。

众所周知的是，政府不顾多次警告，坚持任命不称职的人担任重要的国家职务，增加了国家行政部门的雇员人数，这清楚地表明党派利益高于国家和民族利益之上。欧委会认为，宽松的任职条件将影响公职人员的工作能力和独立性，破坏择优录取原则。报告指出，“在看守内阁权限不明确的情况下，政府继续通过重要决定，解雇和任命主要官员。关键职位继续以‘代理’形式填补。各部门之间缺乏协调令人担忧……总体而言，治理的透明度仍是一个问题，政府经常在不正式召开政府会议的情况下通过决定。”这不仅是由于雇佣职员的失控，还因为关键职位人员不断变动导致了入盟进程相关信息缺乏连续性，延缓了改革进程。上届政府的这种行为清楚地表明，尽管其口头上承诺融入欧洲，但行动上并不关心黑山共和国的欧洲一体化道路。

根据该报告还可以得出结论，黑山共和国在第27章《环境与气候变化》的评级是迄今为止最差的—— “取得的进展非常有限”。主要问题之一是在环境领域缺乏对欧盟一体化的重视。这是一个“最复杂和最昂贵的”领域，其中主要挑战之一是废物管理（waste management）。虽然政府已经认识到有必要通过《废物管理法》（the Law on Waste Management）和《空气质量管理战略（2021-2029）》（the Air Quality Management Strategy for 2021-2029），但取得的进展有限。督促公民和地方当局落实回收和垃圾分类行动仍然是亟需克服的挑战。此外，如何使国家立法与欧盟法律相协调也是一个严重问题。政府最新的关于“落实最终基准（final benchmarks）行动计划”执行情况的半年度报告显示，半年间共计划采取102项措施，其中39项（占38.2%）已成功实施。自“行动计划”开始实施以来，总落实程度略高于50%，证明中央和地方行政能力以及检查机构的督查能力严重不足。在空气质量和工业污染方面，报告强调“缺乏重大进展”。燃烧木材取暖造成的空气污染加剧，以及废物收集和回收基础设施方面的问题进一步凸显。因此，在环境和气候变化领域缺乏重视已成为黑山共和国面临的严峻挑战。

在外交政策、安全和国防领域，黑山共和国评价良好，因为该国的外交和安全政策完全符合欧盟标准。然而，报告的这一结论可能会受到质疑，因为其并没有强调黑山共和国政府在前段时期对于本国利益的漠视，毕竟上届政府在没有充足准备的情况下坚持进行人口普查。欧委会认为，黑山共和国的人口普查准备情况尚可，但仍警告需要谨慎处理民族、宗教和语言等敏感问题。此外，欧委会建议黑山共和国按照欧盟的要求和建议开展全国人口和住房普查，并分配足够的资源。另一方面，塞尔维亚官员的心思昭然若揭，他们希望影响普查结果，通过可能增加的黑山塞族人比例来传播其民族利益，同时也破坏黑山共和国的稳定。上届政府所做的一切似乎都是为了迎合这种利益。

黑山共和国民众也十分关切人权和少数民族权利问题，特别是媒体自由、媒体多元化、自律和记者受到攻击等问题。上届政府不仅拖延了融入欧盟的进程，也损害了在此类问题上黑山的国际声誉。在媒体自由方面，虽然实现了媒体多元化，但欧委会注意到媒体环境的提升有限和两极分化。显然需要建立明确的自律机制，以加强媒体的诚信度和专业性。在数字转型领域，黑山共和国的进展放缓，部分原因是政治不稳定和网络攻击，因此有必要加强网络安全，并与欧洲法规保持一致。报告还指出，电子媒体监管局（Regulatory Agency for Electronic Media , AEM）“暂停在黑山共和国播放贝尔格莱德 Pink M 早间电视节目，为期6个月，原因是该节目煽动对黑山族人的仇恨、偏狭和歧视”。该报告还指出，电子媒体监管局业务能力还有待加强，“仍然缺乏有效监督和惩罚广播公司的权力和措施”。

欧委会还对高层政治家贬低民间社会组织的行为表示关切，呼吁其更多了解非政府组织在社会中的作用。报告指出的种种挑战清楚地表明，黑山共和国的融入欧洲之路正面临严重威胁，必须采取紧急行动，克服障碍，取得进展。

欧洲委员会对黑山共和国局势的现实评估

欧盟委员会在今年关于黑山共和国的报告中对各谈判领域的情况作了实事求是的评估，提出了合理的批评意见，并指出在谈判中取得进展对该国来说是一项具有挑战性的任务。不过，报告明确指出，一些关键成就与新政府致力于实施欧洲议程相关的改革有关。然而，该报告并未提交给新当选的来自于激进的亲塞尔维亚政党的议会议长，该党贬低黑山民族，否认黑山语，并经常反对黑山共和国加入欧盟。

社会分裂和两极分化、政治不稳定以及司法改革停滞不前，严重危及了入盟进程。政府和议会一再无视欧盟委员会的建议，表明了该国的民主缺失。政客们不负责任地做出违背公众利益的行动，表明他们不顾宪法危机激化而倾向于追求个人或政党利益。因此，欧委会含蓄地指出，黑山共和国政治行为体的行动往往破坏民主进程和民主体制。

显然，去年由于缺乏一个立法框架来规范政府在看守内阁时期的权力，还缺乏在议会解散的情况下规范各种关系的立法，使政治制度遭受了巨大损失。

“加入欧盟的准备情况”方面，由于没有取得任何进展，因此平均评级保持不变，报告提出的一些建议也并无新意，呼吁黑山在更多 领域采取决定性措施的领域和更直接的方法体现对欧洲一体化进程的关注。然而，黑山共和国一些官员试图公开对报告强加不同解读，掩盖糟糕的局势，用民粹主义的方式解释报告结论以误导公众。例如，黑山共和国总统试图质疑欧委会该报告并没有深入本质地充分如实反映黑山前一时期的重大事项。

该报告是一份“路线图”，明确提出了对欧洲一体化的期望，并指出黑山新的行政和立法机构必须致力于此；但同时，也是对如何让政党利益服从黑山公民的共同利益的首要考验。否则，黑山共和国在加入欧盟的道路上将继续受到威胁，其欧洲道路和该地区的稳定将受到质疑。

小结

欧盟委员会《2023黑山共和国报告》对该国融入欧盟进展的评估结果严肃且令人担忧。报告强调了许多问题，重点关注司法机构的糟糕状况、政治不稳定以及对政府基本改革的漠视。尤其令人担忧的是对黑山共和国国内政策的评估，这表明有人在蓄意破坏欧盟一体化的努力。司法改革、反腐败措施和环境标准等关键领域缺乏进展，令人严重怀疑政府对欧洲价值观的承诺。报告还强调了政治紧张局势、机构危机以及各政党之间缺乏合作对入盟之路的不利影响。司法机构容易受到政治影响，加上打击腐败的力度不够，进一步削弱了人们对法治的信心。欧盟委员会对黑山共和国的细致评估敲响了警钟，亟需进行全面改革，以确保稳定和遵循欧盟标准。

此外，报告还批评了黑山共和国在媒体自由、数字转型和人权方面进展有限，为政府和议会提供了明确的路线图，并重申真正致力于欧洲一体化是该国未来稳定和在国际舞台上取得成功的必要条件。漠视此类警告可能会危及黑山共和国的欧洲一体化道路和地区稳定。在提出挑战的同时，报告也为黑山提供了一个重新评估其优先事项，加强民主进程，积极推行旨在融入的改革的机会。