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阿联酋的出资抹去了那条国际气候融资的分界线

老墨水   2023-12-05 21:09:03

COP28第一天迎来了开门红:不久前还在争吵不休的损失损害基金竟然首日就通过了。

此前备受指责和猜疑的主席国阿联酋率先出资1亿美元。加上德国1亿美元,英国5000万美元,美国1750万美元,日本的1000万美元,欧盟其他成员国(不算德国)至少超过1.25亿美元。损失损害首批捐赠资金超过了4亿美元。

虽然远远不够,而且也不知道后续还能收到多少捐赠,但至少这个基金的启动速度比发达国家空喊了多年的1000亿美元气候融资基金要快很多。

阿联酋的率先出资博得了国际社会的喝彩。作为首个直接出资损失损害基金的发展中国家,阿联酋打破全球气候融资常规的举动影响深远

Developing 和 Developed 并非泾渭分明

先来一个小测验,以下八个国家,哪些是发达国家,哪些是发展中国家,哪些两者都不是?

1)沙特

2)韩国

3)土耳其

4)俄罗斯

5)保加利亚

6)塞尔维亚

7)以色列

8)新加坡

答案:按照联合国《世界经济状况与展望2023》报告,只有5是发达国家。1,2,3,7,8都是发展中国家。4和6是介于两者之间的经济转型期国家。

不少人心目中王子土豪满大街的沙特也是发展中国家?其实,同样不差钱的卡塔尔也属于发展中国家。

显然,发展中国家确实有土豪。阿联酋出资1亿美元真不是什么问题。

Developing 与 Developed 划分并不清晰

事实上,很难找到一个区分发达国家和发展中国家的清晰标准

经济发展水平显然是一个重要维度,但人均寿命、国民教育程度等社会发展水平也是衡量维度。即便是经济发展水平这个维度,用GDP和人均GDP划分国家就会产生不同分类结果。

联合国、世界银行和国际货币基金组织的分类标准各不相同。专家们经常各取所需,甚至将这三个机构的分类混用,造成更大的混淆。

  • -联合国:将国家分为三类:发达国家转型经济国家发展中国家。但并没有说明分类的基础,只是说这个分类反映基本的经济国家情况(reflect basic economic country conditions)。

  • -世界银行:根据人均国民总收入GNI(gross national income)分为四类:高收入国家,中等偏上收入国家,中等偏下收入国家,低收入国家

  • -国际货币基金组织:考虑几个因素,划分为发达国家,新型市场和发展中国家,低收入发展中国家

在某些情况下,一种分类可能比另一种更合理。但大多数国家都是复杂实体,其实是无法清晰分类的。

如果只采用一个指数来分类,会出现非常多的例外国家。但当采用几种指数来分类时,有些国家又表现出不止一个类别的特征。

联合国用来衡量一个国家的社会和经济发展水平的人类发展指数HDI(Human Development Index),考虑了一个国家的人均寿命,教育成就和收入,是衡量一个国家实力的较好指标。但它更适合于排序而不是分类。

尝试了一下,如果拿全球GDP前25名的国家,对照联合国的发达国家和发展中国家分类,使用GDP,人均GDP,HDI三个因素可以实现较好的拟合。

2021年全球GDP排名前25国家

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根据2021年GDP排名前25国家的指数所做分类(作者自制)

如上图所示,横轴是HDI,纵轴是人均GDP,气泡大小反映GDP总量。绿色气泡为联合国报告中确定的发展中国家,橙色气泡为发达国家,浅蓝色气泡为过渡经济国家(俄罗斯)。

当用HDI=0.86和人均GDP = 26,000美元划分出四个象限,可以得到相对清晰的分类:

  1. 1. 第一象限/发达国家:人均GDP高于26,000美元,HDI高于0.86。共有15个国家,只有韩国(发展中国家)是例外。

  2. 2. 第二象限/空集:人均GDP高于26,000美元,HDI低于0.86。没有国家在这个象限.

  3. 3. 第三象限/发展中国家:人均GDP低于26,000美元,并且HDI低于0.86。共有7个国家,而且都是发展中国家,包括中国和印度。

  4. 4. 第四象限/混杂区:人均GDP低于26,000美元,HDI高于0.86。只有3个国家,而且每个类别一个,包括发展中国家(沙特),发达国家(波兰)和过渡经济国家(俄国)。

光看气泡就显示出中美是两个阵营(developing和developed)的领头羊。

衡量一个国家经济实力的人均GDP和衡量社会发展实力的HDI越提升,就越向右上角接近发达国家。

注意第一象限中的空心小圆圈就是特意标注的阿联酋,其实不属于GDP的Top25。它虽是发展中国家,却同韩国一样进入到发达国家所属的第一象限。

当更多的国家标注在这张图上时,象韩国和阿联酋这样的例外国家将可能更多。但中国属于发展中国家是明确的。

欧美的算盘

按照“共同但有区别的责任”原则,在气候融资问题上的分界线是:发达国家出资,发展中国家并没有出资义务。

当阿联酋首日宣布捐资后,欧盟气候行动专员霍克斯特拉立刻表示感谢并且非常兴奋地表示:损失损害资金对所有有能力捐赠的国家开放。其隐含意思就是既然阿联酋抹平了几十年来横亘于发达国家和发展中国家的气候融资分界线,那么,发展中国家也应该捐资了。

其实,他早在11月20日对欧洲议会发言时就表示,有能力支付的国家都应该给损失损害基金捐钱。不能按照发达国家和发展中国家的划线来区分是否贡献资金,因为这种划分只在1992年是合理的

另据POLITICO报道,德国发展部长Svenja Schulze说德国捐资是在传统捐赠国和新的非传统国之间建立桥梁,同时也强调“30年前是发展中国家的很多国家现在可以分担全球气候损失损害基金的责任”。

欧洲人的想法在11月20日欧洲议会通过的关于迪拜COP28的决议案中已经有明确表示。

决议案承认发达国家因为连续几届COPs都没有完成2020年起每年1000亿美元的气候融资承诺侵蚀了信任并妨碍了其他气候议程的进展,呼吁发达国家要确保2023年完成1000亿美元的气候融资,并进一步确定2025年后的气候融资目标要考虑发展中国家的额外和充足气候融资所产生的需求和优先序(包括减缓和适应)。

决议案同时表示实现新目标的责任要需要更广泛的捐赠基础,包括发达国家和其他有能力的国家的捐赠

相对于欧盟想要中国出资的较为含蓄的表达,美国则是明确要求把中国从发展中国家类别挪出。

去年9月20-21日,美国参议院在表决通过关于《基加利修正案》的批准决议案中,通过了5518号修正条款,强调中国不是发展中国家,联合国以及其他国际组织不应该将中国视为发展中国家。

美国参议院的理由无外乎两条:中国是全球第二大经济体,且中国是最大债权国

其实这两条理由并不充分。第一条按GDP衡量,那么印度作为第5大经济体,是否也不再是发展中国家?第二条看一个国家对外投资实力。如果从国家主权基金规模来看投资实力的话,沙特、科威特和新加坡等发展中国家都名列前十。

显然,美国参议院就是单盯中国,不管分类规则。或者,他们发现其实很难拿出一套只把中国从发展中国家分类中排除的规则。

但联合国根本不管美国参议院去年的决议案,今年初发布的《世界经济状况与展望2023》,照样把中国列在发展中国家名单里。

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联合国《世界经济状况与展望2023》报告中截图。中国列在发展中国家表格的东亚区第三位。

中国真没出资么?

本文简单的数据拟合表明一个事实:发达国家与发展中国家的划分并非泾渭分明。

11月中旬的OECD报告提出,发达国家2022年几乎实现了1000亿美元的气候融资目标。但The Conversation网站在11月29日《China is already paying subtantial climate finance, while US is global laggard》的新分析中指出,这些自我申明的数据并未被核实。

而根据位于英国的智库ODI在9月13日发布的一份研究报告《A fair share of climate finance?》指出,2021年只有八个发达国家(深绿)完成了1000亿美元气候融资的应有份额。气候融资的绝大部分缺口主要是因为美国没有完成其应有份额,只实现了21%,欠缺340亿美元(下图)。

COP28召开第二天,美国副总统Harris承诺30亿美元給绿色气候基金,仍然只有340亿美元gap的1/10。按照美国的机制,这个承诺以及损失损害基金的1750万美元需要获得国会批准。因此,能够兑现及何时兑现,还有待观察。

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在ODI 10月4日发布的另一份报告《The New Collective Quantified Goal and its source of funding》指出,发展中国家其实已经在通过其他形式自愿贡献气候融资

2020年,中国通过多边发展银行提供了12亿美元的气候融资,排名全球第11位,高于发达国家中的挪威,瑞士和澳大利亚。

如果再加上中国通过双边合作的14亿气候融资数额,那么中国总共贡献了26亿美元的气候融资,跃居全球第7位,排在意大利(#6)和加拿大(#8)之间。

因此,ODI尖锐指出:中国的这些数字是对美国和欧盟要求中国开始提供气候融资的极大嘲讽,尤其是考虑到美国迄今为止的记录。

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截图来自ODI报告《The New Collective Quantified Goal and its source of funding》中对2020年气候融资的国别排名。中国排在第11名,非发达国家排名第一。

结语

尽管如此,阿联酋直接出资损失损害基金明确抹去了发达国家与发展中国家之间关于气候融资的那条象征性的分界线,其后续影响不可忽视。欧美肯定会越来越多地以此要求中国出资损失损害基金以及其他气候融资基金。

The Conversation认为重塑对国际气候体系信任的最快方式是美国增加其公平份额的气候融资。如果美国不做,欧洲有望通过达到甚至超过1000亿美元的公平份额来缩小差距。只有当发达国家履行其长期承诺后,关于新的气候融资捐助者的对话才在政治上成为可能

时间紧迫。国际社会如果将时间继续放在争吵上,温控2度的机会都可能消失。

POLITICO在今天的一篇文章《The State of the Climate in 9 charts》放出了几张图。摘取三张留存。

根据联合国报告(下图),人类目前的趋势将超过3度。全球必须在2030年削减220亿吨额外温室气体排放,才可能到2100年温控1.5度。即便是温控2度的目标,也必须削减140亿吨温室气体排放。

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但直到2022年为止,全球排放比1990年增加了62%(下图),还没有出现下降趋势。未来几年如何扭转这个排放趋势?

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欧盟虽然已经下降27%,但按其目前气候政策,欧盟2030年无法完成其法定的下降55%的2030气候目标的。这同欧洲审计院的结论是一致的。

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