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由于大国竞争、地缘政治紧张局势，以及全球开始向清洁能源转型，全球各经济体纷纷利用产业政策加强本国的能源和制造业发展，提升国家竞争力。日前，美知名智库——大西洋理事会发布了《制定美欧共同产业和贸易政策》的报告。报告认为，尽管之前美国和欧盟在产业和贸易政策问题上建立了“牢固”的关系，但随着俄乌冲突的爆发，尤其是美国出台《通胀削减法案》（IRA）后，引发了美欧两大经济体“牢固”关系的“破裂”。但报告指出，美欧在某些领域仍存在合作空间，很多问题仍可达成趋同的合作意见和建议。

美欧产业政策各有重点，主要分歧点在哪里？

报告认为，美国产业政策的思路是：抛弃现行国际规范，并绕过世贸组织规则，制定能够与国外合作伙伴形成合力的美国国内产业政策。而IRA充分体现了美国产业政策将国外资源“为我所用”的整体思路。IRA一方面将与美国签订关键矿产协议的合作伙伴纳入到其国内产业政策中；另一方面又将包括中国在内的竞争对手排除在外。而欧盟产业政策的思路是：在保护现有国际贸易法律框架基础上，利用自身的高标准提高国际竞争力。欧盟在绿色和可持续性政策已处于全球领导地位，在合理遵守国际贸易规则和不愿意制定明确针对中国的规则方面，欧盟与美国的做法完全不同；此外，不留余力的推行着碳边界调整机制（CBAM）、《欧洲绿色协议》、《Fitfor55》、企业可持续发展尽职调查指令、欧盟单边的环境、社会和治理（ESG）以及数字决策规则，也是欧盟倡导和主张的，与美国做法也截然不同。

同时，报告指出，目前，美国将产业政策的侧重点主要放在以下几个方面：

• 限制中国的崛起及中国与美国竞争的能力；

• 鼓励制造业回流美国；

• 实现绿色转型。

报告认为，美欧产业政策的关切和利益各有不同，这导致了双方存在如下分歧：

• 争夺全球规则制定权。美国和欧盟正在争夺全球规则制定权，以应对新出现的国际挑战。尽管较欧盟而言，美国在多数情况下是全球规则的制定者，但欧盟在数字政策和可持续发展等方面已展现了其全球领导地位。对于欧盟法律的域外效力，也是美国较为担心的问题，并认为欧盟制定的规则可能引发不利于美国和全球供应链的重大变革。报告认为当前欧盟的一些政策工具或将迫使美国公司改变其经营方式。

• IRA引发了美欧之间的“冲突”，进而可以引发美欧成为绿色转型的竞争对手。尽管美国针对欧盟已采取了一些纠正措施，包括允许部分欧洲车企享有税收抵免的资格，以及将与美国签订关键矿产协议的国家视为“自由贸易协定”合作伙伴，满足关键矿产采购标准，享有税收抵免资格，但仍没有从根本上解决问题：一方面，要想达成美国所希望的协议，双方需要经过漫长的谈判；另一方面IRA实际上已引起了欧盟成员内部的分歧，为了应对IRA，欧盟放松了对成员国向绿色能源项目提供国家援助（补贴）的限制，以及重新分配欧盟用于其他地方的资金来推动对可能受到IRA影响的行业的投资，如重新对RE Power EU的部分资金进行再分配，用于投资清洁能源产业以及减免部分企业的税收。然而由于缺乏雄厚财力，欧盟无法像美国那样，从欧盟层面上给相关产业提供巨额补贴，而是允许一些财政能力较强的成员国（例如法国和德国）自行为产业提供补贴，而这一做法已违背了欧盟条约强调限制竞争扭曲和促进欧盟成员国公平竞争的宗旨。

美欧合作的驱动因素有哪些？

报告强调，尽管美欧的产业政策存在较大分歧，但有三个因素可促使双方开展合作，并有可能达成谈判妥协：

• 为了应对中国日益增长的地缘政治威胁，美欧有必要通过合作增强弹性。美欧双方都意识到经济依赖（特别是高科技和绿色产业）对国家可能造成的风险，双方视中国为最大的长期战略威胁；双方都认同中国的国家援助模式不透明、对国家龙头企业的大力支持、扩大产能、在关键原材料市场处于全球主导地位等问题，对各自构成了威胁，且存在（所谓）将贸易依赖武器化的问题。尤其是，美欧对中国在全球领先的人工智能等高新技术倍感担忧。他们害怕，美欧之间的贸易战或补贴战会分裂西方市场和供应链，让中国从中获益。

• 日益严重的气候威胁，给美欧这两大经济体带来压力。双方认可，产业政策就是气候政策。美欧贸易争端不利于实现其快速的绿色转型，双方需要建立协调一致的跨大西洋产业政策、绿色技术和碳排放政策，才能加速绿色转型，并且带动世界其他主要参与者效仿。

• 需要实现制造业、可持续发展、数字和技术政策，以及绿色转型的多项目标。从中短期来看，跨大西洋伙伴关系越来越类似于20世纪60年代至80年代的经济伙伴关系模式，当时美国担心其技术领先地位被日本取代，美欧都采取了积极的产业政策，包括支持国家龙头企业。然而，报告认为，现在美欧正面临比当年与日本竞争更严峻的形势，可能带来更严重的地缘政治、经济和技术威胁。而且，当前美欧的政策制定者还需要考虑可持续发展目标、数字和技术政策，以及绿色转型，而不仅仅是像当初那样，只关注制造业目标。由此可见，单靠美国或欧盟已无法应对当前的局面，需要美欧对双方的争端达成妥协，再联合起来“一致对外”。

美欧可合作的领域有哪些？

报告认为，未来，在美欧需要争夺全球领导地位的领域，可开展合作的可能性较小。但在消除第三国风险或力图实现供应链多元化的领域，美欧存在合作空间。

• 在补贴计划方面有进一步协调的空间。如，对“绿色”车辆进行补贴评估的因素，可以从原产地运输车辆所涉及的排放、生产设施是否由煤炭或气候更友好的电力来源提供动力等方面考虑，这样既可以排除大多数中国制造的电动汽车，又可以激励美欧绿色生产企业。

• 在中国问题上趋于一致。欧盟委员会的经济安全战略明确表明，欧盟希望减少对中国的依赖。与此同时，美国也强调，美国与中国的“脱钩”只针对极少数战略领域，而不是“广泛的脱钩”。美欧贸易技术理事会（TTC）、美欧关于中国的对话，以及美欧印太问题高级别磋商联合声明，均是针对中国。

• 清洁能源的合作。目前，美国和欧盟在应对去工业化和建设本地绿色产业方面的决心日益趋于一致。清洁能源投资对话现已纳入TTC议程中，证明合作是可能的。

• 实施ESG举措。美欧双方都认同采取产业政策的必要性。对于欧洲来说，重点是保持其竞争力，成为未来绿色技术的领导者。欧盟通过实施ESG强化了公司治理和社会责任，例如将强迫劳动法纳入其中，除强调维护人权外，还能确保企业不会将业务转移到标准较低的海外市场。在这方面，与美国所提倡的气候融资是契合的。美国最近也采取了类似的措施。

相关建议

最后，报告给出了美欧双方可以进行合作的建议：

• 在美欧相对份额低，且需要减少对华依赖的行业开展工作。根据双方在半导体补贴问题上的合作方式，报告建议，欧盟和美国可将其产业政策的重点放在对其本土产业威胁最大的领域，如电动汽车、关键矿物领域，以及优先考虑双方在全球生产中所占份额都较低，而且双方都希望减少对中国的依赖的行业。

• 建立一个符合世贸组织要求的俱乐部。报告建议，美国和欧盟应集中精力建立一个“俱乐部”模式，重点是协调补贴和使用贸易保护工具。但该“俱乐部”必须符合世贸组织规则，并且有利于美国和欧盟，同时避免歧视第三国。例如，在清洁能源激励对话的基础上，“俱乐部”可以从中国制造业严重依赖煤炭等方面考虑设计符合世贸组织规定的补贴限制措施，使欧盟和美国的对华政策更加一致。“俱乐部”还可以在使用贸易保护工具方面进行协调，确保其他地区的企业不会在与中国的贸易争端中误伤。例如，欧盟目前对中国电动汽车的反补贴调查也可能导致对在中国生产的美国汽车制造商征收关税。

• 美国承诺在不对欧盟产业造成进一步损害的情况下实施IRA。报告认为，拜登政府可以在实施IRA时承诺“不造成进一步伤害”的政策，特别是针对特定技术的要求。同时，美国应澄清实施IRA规则和提高透明度，包括明确“本地含量”、补贴分配的公平性、执行的公正性等问题。美国和欧盟应该在绿氢问题上进行密切协调，最主要的是要明确界定“绿氢”的定义，因为这是跨大西洋有希望合作的一个领域，美国也正在考虑增加对氢的补贴，而欧盟已在部署氢气所必需的技术和专业知识方面处于领先地位。

• 以ESG标准为切入点，联合第三方。报告认为，美国和欧盟的政策制定者应制定一项联合倡议，促进与其他志同道合的民主国家的接触，尤其是在七国集团或经济合作与发展组织等倡议的背景下，以交通技术合作项目为切入点，宣传可持续发展的益处。

• 加倍关注TTC。报告认为，跨大西洋关系中的许多问题都是由于缺乏统一、协作造成的，其原因是美国在对欧盟至关重要的关键问题上没有立场（例如应对科技领域的反竞争活动），因此造成欧盟采取了自己的单边做法。通过TTC这一平台，美欧双方可以就各自将要制定的政策进行沟通，便于日后合作。同时，也可以让美欧通过信息交换提高对彼此行动的可预见性。特别是关于人工智能和量子等新兴技术标准、供应链问题和经济安全的讨论，都可以通过TTC开展重点领域合作谈判。未来两年，拜登总统和冯德莱恩主席应承诺继续将TTC作为跨大西洋贸易和技术问题协调的核心机制，同时责成一个顾问小组审查该形式的有效性。

小结

目前，美国、欧盟、中国是当今国际体系中的关键力量，在维护国际体系稳定和应对全球挑战方面责任重大。三者间是既合作又竞争的特殊关系。而其中，中美竞争和博弈是主要矛盾，欧盟则是影响中美博弈进程和中美欧关系走向的关键变量。拜登政府加快了对欧政策协调和重构跨大西洋关系的步伐，美欧中关系进入了新一轮调整阶段。美欧中应秉承“合作”和“共处”的理念，寻求共同发展。中国与欧盟互为对方最重要的经贸伙伴之一，双方在全球挑战性议题领域仍然具有强大的合作潜力。中方应加强与欧方的沟通和合作，同时时刻关注欧方政策走向，防止全球力量发生倾斜。