境外产业园，一般是指我国企业（不包括港澳台地区），通过境外中资控股的独立法人机构，投资建设的产业或工业园区，重点是围绕“一带一路”，优选重点国别和地区，以产业为主线，需求为导向，围绕产业转移、产业再布局和产业转型升级，促进地方和国际产业集群发展。

境外产业园是我国改革开放发展的必然产物。境外产业园的建立，增进了我国与“一带一路”国家互信，实现了战略对接、优势互补，对推进“一带一路”倡议和国际产能合作具有重要意义，已成为我国企业“走出去”的重要载体。我国境外产业园经历“自发探索—政府主导—市场运作”3 个阶段，初步形成了一批公共设施和服务功能比较完备、主导产业特色明显且具有一定集聚和辐射带动效应的重点境外经贸合作区。境外产业园的发展，一方面减少了企业海外投资风险，优化资源、降低成本、延伸产业价值链，为我国本土企业转型升级提供空间；另一方面为东道国带来就业、收入增长和技术辐射效应，助推经济振兴。

但是，境外产业园的发展仍然存在一些问题，需要进一步分析境外产业园的发展现状、经验、风险和机遇，做出科学规划与统筹推进，建立可持续发展的园区新模式。

1 我国境外产业园发展概况

1.1 发展历程

我国境外产业园的发展历程大致可总结为经历了“自发探索—政府主导—市场运作”3 个阶段。

第一阶段自发探索（自 20 世纪 90 年代起至 2005 年）：在这一阶段，有一部分实力较为雄厚的大型企业开始探索在境外建设文化景区、工业园、中国城、批发市场等商贸项目，采取“抱团合作”的经营模式，以降低劳动力和产品运输成本，提升企业在国际市场的竞争力。但是，严格意义上讲，这当中绝大多数园区还算不上境外产业园，但为将来的产业园区奠定了基础和雏形。

第二阶段政府主导（自 2006 年至 2013 年）：

在这一阶段：国家开始关注和支持境外园区建设，出台了一系列政策措施，如《境外中国经济贸易跨境园区的基本要求和申办程序》（2006）、《境外经济贸易跨境园区确认考核暂行办法》（2006）、《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见》（2008）等。商务部于 2006 年和 2007年先后设立了两批境外经贸合作区[6]。在政府的主导下，我国境外产业园的数量迅速增长。至2013 年年底我国企业在海外新建产业园区有 77个，达到了 2006 年以前的近 3 倍。

第三阶段市场运作（自 2014 年至今）：

“一带一路”倡议提出后，政府更加重视和强调企业和市场在境外产业园建设中的主体作用，支持方式也由主导和干预转为政策引导、合作框架奠定、政策体系规范、投融资优惠和监督考核等机制保障。在这一阶段，我国境外产业园区建设开始向着稳中求进、生态绿色可持续、产城融合的新模式发展。

1.2 建设情况

自“一带一路”倡议提出以来，我国境外产业园的数量呈稳步增长趋势。至 2019 年年底，

我国企业已建和在建的初具规模的境外经贸合作区达 113 个，分布于全球 46 个国家和地区，其中建在“一带一路”沿线国家的园区有 82 个。

数据显示，至 2019 年 11 月，纳入商务部统计的境外经贸合作区累计投资超过 410 亿美元，入区企业近 5400 家，上缴东道国税费达 43 亿美元，

创造了近 37 万个当地就业岗位。根据中国国际贸易促进委员会境外产业园区信息服务平台发布的“一带一路”沿线产业园名录可以对境外产业园的情况有一个总体了解。

在以上产业园区中，从地理位置分布来看，绝大多数位于经济相对欠发达的国家和地区，且主要集中在东南亚（26 个）、非洲（25 个）、中亚—东欧地区（19 个）三大区域，分别占园区总数的 32.50%、31.25%、23.75%。其中，我国在印尼投资建设境外园区数量最多，其次分别为俄罗斯、柬埔寨、尼日利亚等。

2 重点境外经贸合作区情况分析

2.1 概况

我国“一带一路”沿线的境外产业园已有 30个通过了商务部确认考核，是我国重点境外经贸合作区。

2.2 重点境外经贸合作区的类型与分布

按照产业定位进行划分，30 个境外经贸合作区可以分为加工制造、资源利用、农业开发、商贸物流、技术研发、多元综合等六大类型。

（1）加工制造型：主要是吸引工业企业到东道国投资建厂，有利于降低贸易摩擦风险，解决国内产能过剩问题，扩大出口创汇，如中国·印尼经贸合作区、北汽福田印度汽车工业园。

（2）资源利用型类：主要是开发当地富集而国内相对稀缺的矿产、自然资源和新能源等，如印尼青山园区、俄罗斯龙跃林业合作区。

（3）农业开发型：利用农、林、牧、副等农业生态资源，发展适合当地环境的农业产业，如亚洲之星农业产业合作区、俄罗斯滨海边疆区农业产业合作区。

（4）商贸物流型：通常集商品展示、物流、仓储、信息服务等为一体，提供商贸物流综合服务，如匈牙利的中欧商贸物流园、帕希姆中欧空港产业园。

（5）技术研发型：主要是利用国外发达技术和创新资源提高自主创新能力、推动产品升级换代，如中国—比利时科技园。

（6）多元综合型：集生产、物流、服务、文化等为一体，形成一套相互关联的产业链体系，如中白工业园、莱基自由贸易区（中尼经贸合作区）。上述 30 个园区中，加工制造型占到了近一半的园区，其次是多元综合型和农业开发型。

从地域分布来看，园区类型与东道国的经济特征具有一定关联，但关联性较弱。东南亚南亚和非洲的园区以加工制造型和多元综合型为主，中亚—东欧的园区以农产品开发型和资源利用型为主。

3 问题分析与思考

3.1 主导产业同质化现象较为突出我国境外产业园落地的东道国大多为新兴市场经济体和发展中国家。我国现有境外产业园大多属于加工制造型和农业开发型园区，主导产业同质化现象较为突出，且与东道国当地的资源、产业、经济特征等关联性不强。有的园区在招商引资的实际操作过程中逐渐背离了原有的产业定位，大多数境外园区普遍都引入了汽车、纺织、冶金、化工、建材、木业、机械制造等行业，各园区的产业特色没有得到贯彻和体现再加上日本、新加坡、印尼、泰国等国家也在积极建设拓展境外园区，同质化竞争将给中国境外园区带来更大压力。因此，我国在境外产业园的总体规划布局以及各个产业园自身的发展规划方面还需进一步加强顶层设计，包括通过政府间的官方框架协议降低潜在风险，为园区保驾护航，并充分发挥政府引领作用，引入社会资本合作（PPP模式），引导园区在开发建设之初制定科学合理、具有前瞻性和可持续性的发展规划并一以贯之。应根据东道国当地的资源、产业、经济特征等布局产业园区，如东南亚地区园区发展基础较好，可着力打造产城融合的高端综合性园区；东欧-中亚地区的园区数量较多，但增速放缓，园区以农业和资源利用型为主，需提升产业附加值；南亚地区园区数量较少，政治风险较大，需稳中求进，发展互补产业，与合作阻力最小的巴基斯坦可进一步加强合作，建设旗舰项目；非洲园区东道国普遍热情度高、政策环境好，但园区类型单一、集群化和现代化程度较低，需提升主导产业的技术水平，加强对当地员工的技能培训，使现有园区向更高层次发展，还可适当布局资源利用和商贸物流型园区。

3.2 规模较小，影响力较弱

从我国境外产业园的发展历程来看，现有的很多产业园仍是以一家或少数几家企业为主，如海尔-鲁巴经济区、中国印尼综合产业园区青山园区、乌兹别克斯坦“鹏盛”工业园等，除少数几家主要投资企业外，其余企业的实力和规模参差不齐、总体较弱，尚未形成真正意义上的集群化发展。此外，经商贸部确认考核的园区占园区总数的比例偏低，不到 27%，即使是通过确认考核的园区中，也有少数招商引资存在一定困难，或项目推进迟滞、前景充满不确定性的，如北汽福田印度汽车工业园、毛里求斯晋非经贸合作区。可见，我国境外产业园在总体实力和影响力方面还需进一步提升，园区中的龙头企业应积极发挥“领头羊”的作用，带动产业链联动中小企业共同发展，发挥产业集群效应，提升园区的影响力。

3.3 现代化程度较低

我国现有境外产业园大多属于劳动和资源密集型，技术水平和产业附加值较低，基础设施的现代化程度仍有待提高。如中白工业园、中国比利时科技园这类定位先进制造、高新科技产品的园区数量很少。随着全球科技的发展以及劳动力成本上涨，境外产业园应在依靠资本、自然资源和劳动力的传统发展方式的基础上，加快科技创新，增加研发投入，提升生产力水平，加强务实合作，推进园区现代化进程，实现互利共赢发展。

3.4 与当地文化融合不够

在境外园区开发建设的过程中，思想文化上的沟通融合不容忽视。因环境破坏和污染、信仰差异以及当地居民的不认同、不理解等引发的抵制、罢工等给园区的安全稳定造成很大的威胁，如中国印尼综合产业园区在开发建设初期受到了关于污染环境的巨大质疑和压力，工人罢工事件也时有发生。另外，思想文化的沟通融合不足，对当地文化习俗了解不够透彻，也给园区发展带来了极大的困难，使园区建设遭到了阻挠和拖延，如北汽福田印度汽车工业园由于选址涉及当地“神山”引起当地民众抵制。因此，境外园区在规划建设之初应当充分考虑东道国的政治、文化、风俗等方面的特点和潜在风险，预判可能发生的问题和解决方略，在园区发展过程中积极融入当地文化，尊重当地风俗习惯，热心参与当地公益，避免“水土不服”。

4 境外产业园的发展方向

4.1 注重产业布局，提升品牌效应

从我国境外产业园的发展历程来看，产业园的建设已经度过了片面追求数量和政绩的阶段，在落地区位选择、产业布局、基础设施建设、招商引资等方面都更为慎重，园区建设发展定位层次明显提升，发展水平由传统单一的模式向“产城融合”的高端多元的新形态转变。目前“一带一路”沿线的我国境外产业园已形成了“大分散小聚集”的空间分布特点。今后，境外产业园建设应更加注重科学合理的产业布局和发展定位，打造整体实力强、知名度高的样板园区，使境外产业园成为我国优势产能输出的一张靓丽名片，同时成为加快我国与东道国间互联互通建设、推动国际产能合作的重要平台。

4.2 强化产业链的延伸和产业集群体系的建立

成熟的境外产业园大多具有“多元主体”的特征，即入园企业通过紧密协作配合，形成有机整体。主要体现在以下两个方面：一是在纵向上，产业链上游原料供应、中游建设生产、下游分销企业紧密有序合作打通全产业链，在东道国形成产业集群效应；二是在横向上，加强与法律、金融、会计、咨询等行业合作，建立有机整合“金融+产业+服务”的生态圈。全产业链和产业集群是未来境外产业园发展壮大的主要方向，这样可以有效避免“单打独斗”导致上下游配套资源匮乏的情况，积极应对挑战，破解境外产业园面临的各种难题。

4.3 加强专业化的运营服务人才团队建设

良好的运营管理和保障服务对境外产业园的长远发展至关重要。纵观发展较好的境外产业园，在运营和服务方面都具有亮点。因此，要建设专业化的运营服务人才团队，加强管理、外语、金融、法律、外贸、技术转移等专业人才，特别是复合型人才的培养。注重教育培训、经验积累和团队建设，使产业园在前期规划布局、投融资合作模式、招商引资、产业入驻、运营管理、安全保障等方面更加科学、高效，为园区发展保驾护航。

4.4 走生态绿色可持续的道路

绿色、生态、可持续是境外产业园实现远景目标的必由之路。境外产业园在招商引资过程中，要坚持绿色环保理念，不让污染严重、技术含量低的企业入园，对入园企业保持一定的水准。尽管如此可能在园区建设初期会给招商引资带来一些困难，但从长远来看，一方面有助于形成可持续发展的良好氛围，广泛吸引新兴高技术企业入驻；另一方面有助于赢得当地民众的支持和认可，为园区后续发展奠定良好基础。值得注意的是，各国在环保方面有着不尽相同的规定，境外园区在招商引资前要深入学习、充分研究东道国的环保要求，确保入园企业的工艺流程符合东道国的环保标准。只有这样，才能在当地得到普遍认可，实现绿色、生态、可持续发展。