摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式自推广以来，在交通运输、市政工程、片区开发、生态环保及水利建设等领域实施了大量项目，有效改善了公共服务供给，推动了基础设施现代化，在稳增长、调结构、惠民生等方面发挥了重要作用。为规范PPP项目发展，国家相继出台《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）和《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），明确要求采用资本金注入方式支持的特许经营项目，须依据《政府投资条例》履行审批程序，强化成本管控和竣工验收。

PPP项目总投资确认作为验收决算的关键环节，是建设期终结的重要标志。为确保总投资确认的准确性和公正性，本文首先分析了PPP模式的特点及其发展现状，阐述了项目总投资的构成要素和确认环节，探讨了总投资的确认方式。研究发现，应建立PPP项目总投资动态确认机制，提升分析确认报告质量，完善专业审核和财务审计机制，引入第三方专业咨询机构，确保总投资确认的公正透明，从而合理确定项目总投资。

关键词：PPP；总投资；审计；确认

PPP模式在中国基础设施、公用事业等领域的投资与建设中发挥着重要的作用[1]。PPP项目总投资作为项目投资控制的总目标，是参与各方决策、筹划、执行和风险防范的一项重要参考指标。

总投资的确认不仅是确保项目顺利实施的基础，也是政府据以支付运营补贴或可行性缺口补贴费用的关键依据。总投资确认前首先需要根据特许经营协议明确其构成，并制定合理的确认流程，审核各项费用的合理性和合规性、评估项目的实际情况和市场环境、与政府和社会资本沟通协商，确保总投资确认符合特许经营协议约定且满足各方利益诉求。同时，政府方需建立完善的总投资确认机制，完善相关制度，确保总投资额确认遵循公平、公正、公开原则，有章可循、有据可查。

PPP项目总投资的确认是PPP项目实施过程中的重要环节。明确投资的构成、制定合理的确认流程、建立完善的确认机制，可以保障PPP项目的阳光有序运行以及各方利益的合理分配。

一、PPP模式概述

（一） PPP模式的特点

PPP是一种基于投融资层面、工程建设和运营管理层面的复合模式，旨在提升公共服务质量和效率，同时降低政府的财政压力。PPP模式的显著特点是政府方和社会资本方的深度合作关系，即政府通过将部分政府责任以特许经营权的方式转移给社会资本方，双方风险共担、利益共享，通过签署合同或协议的方式进行深度合作[2]。这种深度合作体现在两个方面：一是合作关系，双方不再是管理与被管理关系，而是利益共享、风险分担及长期合作关系；二是参与程度，PPP模式更注重政府与社会资本间的全过程合作，政府对项目中后期建设管理和运营过程参与更深，同时企业也对项目前期、立项等阶段参与更深，双方合作的时间更长，信息也更对称。双方在开展PPP项目相关工作期间应把握几个原则，具体如下图所示。

图1 PPP项目工作开展原则

政府方和社会资本方基于特许经营协议约定追求各自利益，遵循上述原则开展工作。在此基础上，双方应明确经济技术指标、投资回报方式、调价方式及财政补贴等事项，建立良好的沟通和合作机制，通过协商和谈判来解决问题，达成共识，既要保障项目的公共利益和社会效益，又不能损失社会资本方的经济利益和投资回报。

（二）PPP模式的发展

国内对PPP模式的探索始于20世纪80年代。1984年，深圳沙角B电厂项目作为首个BOT模式试点项目在深圳落地，标志着国内PPP实践的开端。1994年后，PPP模式进入试点发展阶段，BOT试点项目逐步获得国家计委核准。2003年，PPP模式进入初步发展阶段，随着《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部126号令）的出台，特许经营概念被正式引入，并在市政公共领域得到广泛应用，随后逐步推广至高速公路、地铁等基础设施领域，为后续PPP模式的深化发展奠定了基础。

2014年9月，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号），我国PPP行业进入了快速发展阶段，能源、交通运输、水利建设等19个行业领域相继引入PPP模式[3]。 2017年，财政部密集出台系列政策文件，包括《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），全面启动PPP项目清理整顿工作，国内PPP正式进入规范发展新阶段。2022年，财政部进一步强化政策导向，明确提出坚决遏制隐性债务风险增量，严格把控新项目入库标准，推动PPP模式向规范发展、阳光运行方向迈进。

近年来，PPP模式在提升公共服务供给效率、撬动社会资本参与方面发挥了积极作用，但实践中也暴露出一些亟待解决的问题。2023年2月，全国范围内启动了PPP项目的清理核查工作。同年11月8日，国务院办公厅转发了国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）。该文件明确提出了政府和社会资本合作新机制（以下简称“新机制”），为深化基础设施投融资体制改革、激发民间投资活力提供了重要指引。新机制以“聚焦核心领域、强化民企参与、严格审核监督、实施分类管理、硬化预算约束”为核心要义，通过优化资源配置、提升运营效率和投资质量，对PPP项目的实施规范和总投资确认产生了深远影响。这一政策的出台，标志着我国PPP模式进入更加规范、可持续的发展新阶段。2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号）。意见指出，在我国经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的时代背景下，要重点做好以下工作：一是加力支持 PPP 存量项目顺畅建设、高效运营，盘活存量资源，以存量带动增量，为经济发展注入新动力；二是坚持系统推进、分类施策、降本增效和强化保障等原则；三是项目实施机构要做好项目管理，规范开展竣工验收，结合竣工验收或资产验收，切实加强项目资产监督管理。

随着我国PPP项目的持续发展，国办函〔2025〕84号文针对存量项目在运营期暴露的问题，强调了项目总投资确认工作的重要性。文件提出通过强化竣工验收决算约束、严格预算绩效管理、鼓励降本增效等多管齐下的措施，进一步规范PPP项目总投资的确认流程，提升透明度，并注重全生命周期的成本效益分析。国内PPP模式发展历程如下图所示。

图2 国内PPP模式发展历程

（三） PPP模式的现状

PPP项目在宏观层面有财政部和发改委出台的相关文件作支撑，方向比较明确。但在实际操作层面，由于发展阶段不同，加之不同领域、不同类型的PPP项目合同约定的内容也不够统一，可供借鉴的项目较少，需要各方在实践中不断补充、完善和修改，以更好地适应不同的情况和需求。尤其是对采用特许经营形式，通过使用者付费和可行性缺口补助的方式实现项目投资回报的市政工程、交通运输、环保水利等基础设施和公共服务领域的PPP项目，需要建立良好的沟通合作以及风险控制机制，在产生分歧时积极协商，并在协商一致的条件下签订补充协议以解决问题。

PPP模式的出发点是促进基础设施发展，协助政府提升公共服务质量，但在实际执行过程中，由于对项目投资回报情况预估不准确、项目收费指标考虑不足等原因，导致地方政府隐性债务不断增加。为严控地方政府新增隐性债，进一步深化基础设施投融资体制改革，115号文新机制聚焦使用者付费项目，全部采用特许经营模式，合理把握交通、物流园区、市政、生态保护和环境治理、社会公共服务及新型基础设施等重点领域，鼓励并优先选择民营企业参与，确保项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。84号文标志着中国PPP模式从“增量扩张”全面转向“存量提质”和“精细化管理”的高质量发展阶段，它直面存量项目进入运营期后暴露出的各种问题，旨在通过系统性的管理措施（分类处置、重新确认总投资、化解存量项目的历史包袱和潜在风险）实现解决PPP项目历史遗留问题，通过强化硬约束（概算为上限，合同约定、验收和资产为准绳），建立总投资的刚性约束机制，确保其真实性。

二、PPP项目总投资的含义及构成

（一）PPP项目总投资的含义

项目总投资一般指在某一时间段内一次预算的一次性投入或分次投入的资金或实物总额，PPP项目总投资的确认，应当自项目开启实质性立项筹备时计算至项目试运营结束为止。PPP项目总投资的确认是一项持续更新、不断修正的工作，随着项目的进展动态变化，直至项目建设工作完全结束。目前，在实际操作过程中，绝大多数PPP项目在可行性研究报告及“两评一案”获批后才进入采购阶段，因此，在可研及“两评一案”阶段，项目总投资以可研投资估算为准，但由于PPP项目（以城市轨道交通项目为例）投资体量大、复杂性强，这一阶段项目总投资的精确性往往欠佳；初步设计阶段以可研估算为控制线编制初设概算；后续社会投资招标阶段，政府方以批复的初设概算作为项目总投资的控制线完成社会资本招标；社会资本确定后，双方以批复的初设概算或社会资本的投标报价为准，在特许经营协议体系中约定项目初始总投资、追加投资以及最终总投资的确认事宜；最终，项目建设完成后，以竣工决算等材料为依据完成项目总投资的确认。

（二）PPP项目总投资的构成

PPP项目总投资一般包括建设总投资、建设期利息和流动资金[4]。其中，建设总投资包括工程费用、工程建设其他费用和预备费用，直接影响到对整个项目投资规模的确定，同时也会对项目建成后的运营效益产生作用；建设期利息通常与项目的投资规模及建设周期密切相关，确定建设期利息时需要考虑项目建设周期、融资渠道、利率水平等多项因素；流动资金是用于支付项目日常运营费用及应对突发事件的资金，确定流动资金规模需考虑项目的运营特点及服务对象等因素。PPP项目总投资构成如下图所示。

图3 PPP项目总投资构成

在项目建设过程中，由于各种不确定性因素的影响，投资规模可能会出现变化。此外，由于PPP项目“个性化”较强，合同约定的内容不统一，不同地区、不同领域、不同项目的PPP总投资规模没有明确的标准可以衡量。如，某城市轨道交通PPP项目最终总投资由施工总承包费、设备及工器具购置费、工程建设其他费用、预备费及专项费构成，在项目建设完成后，由政府方（实施机构）指定的审核机构对总投资金额进行审核确认，并结合中标社会资本投标文件及特许经营协议相关条款确认最终项目公司投资额。

总投资额与项目类型、项目规模、政策背景等密切相关，以城市轨道交通PPP项目为例，一般来说，城市轨道交通PPP项目总投资与线路规模呈正相关，但由于不同地区、不同线路实际情况存在差异，并没有明确的标准可以衡量两者之间的关系。图4为国内部分城市轨道交通PPP项目总投资与线路全长的关系。

图4 国内部分城市轨道交通PPP项目总投资与线路全长对应关系示意图

三、PPP项目总投资确认的要点

（一）总投资确认的重要性

PPP项目进入运营期，政府需要根据不同类型的项目予以一定额度的财政补贴，而项目总投资是确定政府补贴最为重要的依据。新机制出台前，PPP项目的回报机制包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分缺口补贴责任，通过现金补贴或配套资源等方式对社会资本方给予补助，以覆盖建设投资和运营成本；使用者付费模式下，政府不承担任何补贴支出责任。

政府运营期补贴与项目总投资密切相关，一般以确认后的项目总投资为基准进行计算。项目总投资指在PPP项目建设、初期运营过程中，对项目一次或分次投入的资金或实物总额的认定值。在项目建设完成后，根据项目实际建设内容及项目执行中双方的风险分配的结果，对项目合作范围内的项目投资完成情况等进行合理认定。

以城市轨道交通PPP项目为例，城市轨道交通属于准公共产品，建设投资大、运营成本高，且票价由政府管制，仅靠运营收入很难覆盖建设及运营成本，绝大部分城市轨道交通PPP项目都设置了运营补贴。常见的补贴模式主要有协议（影子）票价模型、车公里补贴模型、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）文件补贴模型以及等额年金模型等[5]，详见表1。

表1 城市轨道交通PPP项目常见的补贴模式

协议票价模型以客流量为计量基础，根据财务净现值模拟出一个“影子票价”来计算运营补贴，“影子票价”综合了项目建设投资、运营成本、客流量和社会资本投资回报率等指标；车公里补贴模型以列车运营里程为基础指标，将项目建设投资根据社会资本投标财务模型折算到约定车公里服务价格指标中，按照“以成本定补贴”的思路计算运营补贴；财政部21号文补贴模型将建设总投资及其收益平摊到补贴周期；等额年金模型将建设投资按照等额系列资金回收系数折算为等额年金纳入补贴。可以看出，无论何种补贴模式，补贴额度都与项目建设投资挂钩，由此可见，总投资的确认对城市轨道交通PPP项目的可持续运营至关重要。

（二）总投资确认的基本原则

1.符合建设投资控制要求

《政府投资条例》第十二条规定，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。在项目建设过程中，应控制初步设计概算不超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算，施工图预算不超过经批复的初步设计概算，同样，最终确认的建设投资也不应超过经批复的初步设计概算。

2.遵循特许经营协议约定

一般PPP项目合同都会约定项目建设总投资的认定方式，包括建设总投资组成、计价规则以及变更认定等。总投资确认工作应在特许经营协议约定及其附件的约定的框架内有序开展，遇到分歧事项，双方也应在特许经营协议约定内容的基础上协商解决。

3.与审计、财政等部门的过程管理意见一致

PPP项目总投资确认过程中，应结合项目实施过程中审计、财政等政府主管部门就建设投资的过程管控意见相一致，确保未来项目在监管期的政策一致性。在审计意见与特许经营协议约定产生冲突时，应优先遵循特许经营协议约定，将审计意见作为“合规性补充依据”；若审计意见要求与特许经营协议约定差异性较大时，应将相关差异提交项目协调委员会商讨解决。

4.符合国家最新PPP项目管理规定

115号文和84号文对PPP项目提出了更为精细化的管理要求，两个文件从范围聚焦与风险防范、预算硬约束与支出责任、资产监管与绩效付费、严格审核与阳光运行、分类管理与存量处理等核心内容出发，进一步对于PPP项目总投资确认的意义、做法给出更为明确的要求。因此，在国内70%PPP项目进入运营期的大背景下，总投资确认需要符合国家最新PPP相关管理规定。

（三）总投资实现的关键环节

如前文所述，PPP项目总投资是一个较为新颖的概念，和项目不同阶段的控制指标有关，如项目可行性研究阶段的投资估算，初步设计阶段的初设概算，施工图设计阶段的施工图预算，在竣工验收阶段对应的项目竣工决算[6]。但作为一个新生概念和不同于以往的项目投资指标，在PPP项目实施的过程中，站在总投资视角需要重点把握以下关键环节：

1.前期控制环节

（1）投资估算

可研阶段的投资估算是建设项目投资控制的基本依据，对项目总投资起到制约作用，按照现行的政策规定若后续投资变动超过规定幅度，可研需要重新修订和报批。目前大部分PPP项目在项目识别和准备阶段所用的建设总投资为经批准的投资估算，投资估算是物有所值定量评价和财政支出责任测算的基础，也是项目建设总投资控制的上限。

（2）特许经营方案编制和确定

新机制出台前，PPP项目对于总投资确认和约束机制不统一，呈现多样化的特点。新机制出台后，根据《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》（发改办投资〔2024〕227号）要求，在特许经营方案编制阶段需要说明项目建设期是否提供政府投资支持、政府投资支持方式和预计金额或比例；在项目可行性分析中需要估算拟建项目从筹建、施工至投产所需的全部建设投资，包括建筑工程费、设备购置费、安装工程费、工程建设其他费和预备费等。因此，特许经营方案对总投资的确认有直接影响。

2.中期监管环节

（1）资金使用监管

在项目建设过程中，政府需要严格监督社会资本方的资金使用情况，确保资金按照特许经营协议约定投入项目中。一方面，政府需要建立健全的监管机制，定期对社会资本方的资金使用情况进行审计和检查；另一方面，政府还需要与社会资本方建立有效的沟通渠道，确保双方信息对称。实际资金的使用情况是最为直接的投资依据。

（2）合同履行情况监控

政府需要密切关注社会资本方在合同履行过程中的表现，包括建设内容、项目变更等，以判断其是否按照特许经营协议要求进行投资建设。政府应有专门的监督机构或相应的监督机构，定期对项目的实施情况进行评估，及时发现并解决问题。

项目实施机构、出资代表及项目公司应结合项目实施情况，建立总投资动态确认机制。不同阶段的管理主体应结合项目进度在初步设计概算批复、特许经营（PPP）项目招投标、项目招标方案及招标控制价审核、项目一类费用项目招标结束、涉及变更事项及二类费用使用等阶段，建立动态投资管理台账，确保风险可控。

（3）风险控制

对于可能出现的风险因素，政府方需要牵头建立完善的风险管控体系，制定风险控制措施，对可能出现的风险进行预测和识别，并持续监控风险情况，确保项目的顺利进行。

（4）审计部门的过程监督

审计法及其实施条例规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和年度结算、单项工程结算、项目竣工结算等情况进行审计监督”。PPP项目投资主体主要是或完全是社会资本，除了政府有支付责任的资金来源是政府以外，其他并不属于审计的法定范围。对于有支付责任的PPP项目，可依据国务院办公厅印发的《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》（国办发〔2015〕12号）中规定的“审计部门要加强对政府投资项目、国有企业投资项目以及政府和社会资本合作等建设的其他公共工程项目的审计监督”以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中规定的“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”进行审计监督。

3.后期调整环节

（1）投资变更事项

由于总投资确认在项目建设的后期完成，项目实施过程中的变更事项，通常在项目后期进行调整确认，因此，在PPP项目实施过程中，各方应严格执行特许经营协议，切实做好项目变更必要性论证，完善项目投资变更材料。PPP项目的投资控制应以特许经营协议为直接依据，以招标控制价和社会投资人应标价为间接依据，以项目具体实施过程中双方达成的变更意向或变更同意材料为事实依据，进行PPP项目投资变更事项的认定，最终以双方共同签认的文件作为变更最终材料。

（2）投资“超标”

PPP项目实施过程中，各方应基于合同约定进行项目建设，确认建设总投资原则上不应超过经批复的初步设计概算和PPP投标额度，但在实际情况中，不少项目存在变更后总投资“超标”的情况，且超标项目往往在项目实施过程中没有履行变更手续或得到各方认可。在这种争议背景下的投资“超标”，建议由第三方出具中立意见，并提出针对项目特点的处理方案，避免项目投资链断层，导致项目无法正常推进。若项目具有强有力的仲裁委员会或协调委员会，也可提交委员会协议处理方案。

四、PPP项目总投资确认的方式

（一）PPP模式下总投资确认方式的实践背景

在传统政府投资建设项目中，政府方全面负责项目规划、设计、建设等事项，以行政审计或财政评审的方式完成总投资确认。而在PPP项目中，有了社会资本的参与，政府方不能直接以财政评审结果为依据完成项目总投资确认，只有在双方协商一致的前提下，且财政评审机制与特许经营协议约定的总投资确认机制一致，才可以将财政评审结果作为总投资确认依据；实践中另一种常见的总投资确认方式是第三方审核，第三方审核所采取的技术路线与工程竣工结算基本一致，但由于审核主体的相对独立性，第三方审核与其他方式相比具有更加公平、独立、客观的优势。

（二）PPP模式下总投资确认方式

PPP项目总投资的确认需要重点把握上述关键环节，在具体确认方式上，主要有以财政评审的结果为准和以政府和社会资本共同认可的第三方咨询机构出具的结果数额为准，或采取上述两种方式结合确定的方式。

1.财政评审的结果

《财政投资评审管理规定》规定，财政部门对评审意见的批复和处理决定，作为调整项目预算、掌握项目建设资金拨付进度、办理工程价款结算、竣工财务决算等事项的依据之一[7]。即财政部门对评审意见的批复和处理决定，是项目总投资确认的依据之一。需要注意的是，上述规定并非强制性要求，政府要求在特许经营协议中以财政评审结果为准是不具有法律效力的，但如果政府和社会资本在特许经营协议中约定了以财政评审作为总投资确认的依据，则可以将财政评审结果作为总投资确认的依据。

财政评审方式包括项目预（概）算和竣工决（结）算的评价与审查、对财政性资金使用情况进行专项核查及追踪问效以及其他方式。具体评审由财政部门委托财政投资评审机构实施，并与建设单位沟通形成评审意见，建设单位对评审意见形成书面反馈，再由评审机构向财政部门报送评审报告，财政部门审核批复评审机构报送的评审报告，并会同有关部门对评审意见作出处理决定，建设单位以财政部门的批复文件及处理决定为依据，完成项目总投资的确认。

2.第三方咨询机构出具的结果

财政部门在进行财政评审时，更注重如何缓解财政压力和保证项目的公益性，这可能会导致项目总投资额偏低，而采用建设单位（项目公司）审核的方式容易造成项目总投资偏高，因此，有必要采取引入专业的第三方咨询机构完成项目总投资的确认工作（如城市轨道交通项目应由具有城市轨道交通项目投融资、建设和轨道交通PPP项目经验的第三方实施完成）。

建设单位或政府方与建设单位共同委托（较为复杂的PPP项目建议由双方联合委托）具备相应资质的、符合项目特点的专业咨询机构，从专业、独立、审慎的角度出发，全面审核建设单位提交的项目资料，基于特许经营协议项目总投资确认机制，给出审核意见，合理确定项目总投资。承担审核工作的咨询机构按照工程咨询行业协会的规定，遵循审核工作的基本原则，根据合同要求，独立自主认真负责地开展后评价工作，并承担国家机密、商业机密相应的保密责任。建设单位应如实提供审核所需要的数据和资料，并配合组织现场调查。

3.采取第三方咨询机构与财政评审结果相结合的方式

建设单位或建设单位和政府双方委托具备相应资质的、符合项目特点的专业咨询机构，基于特许经营协议项目总投资确认机制，出具PPP项目总投资确认评估报告。同时，由第三方机构对其出具的总投资确认评估报告与政府出具的财政评审结果进行对比，并出具对比分析报告；提出两者报告之间的差异，并提出解决意见及方案，最终由政府方与项目公司（社会资本）协商确定项目总投资。

这种两种方式相结合确定总投资的方式，一方面以特许经营协议约定为直接依据，实现PPP项目的客观性，充分发挥社会资本的独立性；另一方面可以结合政府主管部门的客观管理状态及结果，实现项目可持续、合规化实施。借助独立的第三方机构，解决特许经营协议约定与项目实际实施和政府过程监管之间的结果差异和不同认知，更好地实现PPP项目的良性发展，规避财政评审的非强制性风险。

五、结语

PPP项目总投资的确认是PPP项目生命过程中的关键环节，需要各方共同努力，确保总投资确认的准确性和公正性。各方需要在明确PPP项目特点、总投资构成、原则、关键环节以及确认方式的基础上，对项目进行全面评估，形成PPP项目总投资确认实施方案。

在总投资确认过程中，需要进行严格的过程评估，对项目实施过程中的各项活动进行评估和审核，以确保项目按照预期的计划和目标进行。遇到分歧事项，各方需通过协商、调解等方式积极解决，就项目的进展情况、存在的问题和解决方案尽快达成共识，并出具各方都认可的总投资确认文件，确保项目顺利进行。

PPP项目总投资确认是一个动态过程，需要建立相应的动态确认机制。在项目的立项筹备阶段，加强前期可研工作，严格执行决策论证程序，提高可研报告的质量和投资估算精度，促进投资估算发挥应有约束作用；在项目实施阶段，建立完善的审计机制，确保PPP项目投资确认能公正、透明地进行，同时应避免过度依赖政府财政评审作为投资确认的唯一依据，而应更多地引入第三方服务，以提高评估结果的公信力。

结合国家对于特许经营（PPP）项目管理规定，在实施新的特许经营项目时，需要考虑结合2023年PPP项目清理核查要求、115号文“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”以及84号文“严格执行投资管理程序”的政策导向，科学论证项目总投资规模，重点研究政府支出责任的界定标准，确保项目合规性与可持续性。