作者：岳淇刘峰

近年来，公私合营（PPP）项目模式被海湾阿拉伯国家合作委员会成员国（包括沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔、科威特、阿曼、巴林六国，以下简称“海合会国家”）广泛应用，已成为该地区公共服务投资和基础设施建设的重要方式，涉及电力与水务、可再生能源、交通与城市基础设施、教育与医疗、污水与固废处理等多个领域。目前，部分中国企业正从传统的工程承包商向具备“投建营一体化”能力的复合型承包商转型。伴随着业务模式的转型，所面对的法律风险也日益复杂。本文系统分析中国企业在参与海合会国家PPP项目投标阶段可能面临的主要法律风险，并提出应对建议。

主体不适格风险及应对建议

与传统的EPC项目招标侧重于承包商的施工经验和工程业绩不同，PPP项目更注重投标人的资金实力、投融资能力及全周期运营管理水平。这一转变无疑显著提高了市场准入门槛，也使企业面临更为严峻的竞争压力。部分企业可能在不具备法定或招标文件要求的投标资格的情况下，通过虚构资质、违规挂靠、隐瞒不良记录等不正当手段参与项目投标，面临被招标人取消投标资格、列入禁投名单甚至受到行政或刑事处罚的风险。值得注意的是，部分公司由于缺乏相应资质，往往借助集团或平台公司的资质参与投标，而在中标后又实际承担项目的融资、建设和运营。鉴于东道国政府通常是基于对集团公司资信、业绩及综合能力的信任而批准其参与投标，这种做法可能仍构成误导甚至欺诈，从而面临东道国政府和金融机构的双重制裁。

海合会国家大多数项目要求投标人具备本地注册实体和特定业绩。部分企业为满足资格要求，可能通过本地代理挂靠、虚报业绩或借用集团资质参与投标，此类情况被招标方或政府部门查实后，会被取消中标资格、没收投标保函或列入禁投名单。目前，海合会国家，尤其是阿联酋、沙特、卡塔尔的公共采购体系正逐步接入国际信用查询系统（如World.Bank、ADB、UNGM等），若企业在其他国家曾被处罚或列入不良承包商名单后未如实申报，一旦被发现可能被认定为欺诈行为，可能会被上述机构列入国际制裁名单，不仅会在一定期限内丧失投标资格，还会对企业自身发展乃至国家声誉造成负面影响。因此，中国企业在参与海合会国家PPP项目投标之前，应全面评估自身的资金实力、技术水平、人员配置及项目管理能力，并在投标文件中如实披露自身业绩和资质，确保符合所在国法律法规及招标文件的要求。此外，对于暂不完全具备PPP项目投标资质的企业，可以在符合所在国法律规定的前提下，通过与集团公司、平台公司或其他外部公司组成联营体的方式参与投标，实现资源整合与优势互补，有效拓展市场参与机会。

报价失误风险及应对建议

境外PPP项目的招标文件通常包含大量复杂且详细的商务与技术条款，涉及投标报价、技术标准、融资方案及收益指标多个方面内容。然而，部分企业在此类项目开发中经验不足，缺乏专业投标团队，加之语言障碍和文化差异，往往难以在短时间内全面理解招标文件中的细节要求。一方面，报价过高可能导致企业直接丧失中标机会，浪费项目前期开发所投入的人力、物力和财力成本；另一方面，从法律角度来看，投标文件构成要约，中标通知书则构成承诺，二者均为PPP合同成立的重要依据和基础。若企业的报价过低且最终中标，可能面临合同违约或项目亏损的风险。

海合会国家的PPP项目普遍采用国际通行的招标模式，招标文件内容繁复、商务技术条款交织紧密，且语言、法律及计价体系均与国内存在显著差异。项目涉及设计、建设、融资、运营全周期责任，对投标报价的准确性和逻辑性要求极高。在这种背景下，企业容易对项目的工程量、成本、工期及收益等关键性因素产生误判，从而导致投标报价失准。值得注意的有：一是海合会国家工程量清单通常采用英国标准计量体系，计量口径与国内定额差异显著；二是海合会国家实施严格的本地化政策，导致人工、材料、分包费用高于预期；三是PPP项目融资结构复杂，通常包含长期贷款、股权投资、政府支付机制或最低收益保障条款，在阿联酋、卡塔尔等国采用“可用性付费+绩效考核”模式下，容易对项目收益率产生误判。为此，企业应及时组建同时具备外语、商务、技术、财务及法律等能力的专业化投标团队参与投标，并聘请熟悉东道国市场环境、法律法规和财务体系的咨询公司、律所、会计师事务所等专业机构严加把关，以确保投标报价的合理性与竞争力。

法律与政策风险及应对建议

PPP项目的全生命周期涵盖投资、建设、运营及移交等多个阶段，其实施往往会涉及东道国PPP法、外商投资法、招投标法、工程法、环境法、劳动法及税法等多部法律法规。部分企业在参与境外PPP项目投标过程中，由于对东道国法律制度和政策环境缺乏深入了解，不仅可能在项目投标阶段因资质不符、报价偏差而错失投标或中标机会，更有可能在项目实施过程中因报价失误、法律或政策变更等因素，对项目后期收益造成实质性影响。此外，在具有国有化或强制征收历史的国家，企业还可能面临项目被整体接管或征收的系统性风险。

海合会国家普遍实行成文法体系与宗教法并行的混合法律制度，法律条款多由政府部门或王室法令直接制定，政策调整具有较强行政色彩与不确定性。例如，海合会国家均有本国PPP法或私有化法，如沙特《私有化法》、阿联酋《迪拜PPP法》、阿曼《PPP法》，但在适用范围、审批权限和执行细则差异显著，需按国别深入分析。虽然各国正逐步放开外资市场准入，如阿联酋《外商投资法》（2019）允许部分行业外资100%持股，但在基础设施、能源、水务、国防等领域仍存在本地股东要求。在融资、合同履行、利息支付等环节，伊斯兰法禁止“高利息”及“投机性收益”。若PPP合同融资部分未符合当地宗教审查要求，可能被视为无效或违反公序良俗。为此，企业应在投标阶段全面了解并严格遵守所在国法律法规，重点关注PPP法律中的本土化成分与国有化征收要求；外商投资法中的外资准入、持股比例及外汇管理要求；招投标法中的资格预审、澄清、投标与开标等程序性规定；工程法中的建设许可、施工资质及竣工验收标准；环境法中有关环评审批、排放标准及环境保护义务的规定。此外，企业还应密切关注海合会国家最新的税收政策、劳工法规及行业监管制度。一方面，应合理利用海合会国家现行的投资激励和税收优惠政策，以提升报价竞争力；另一方面，应充分评估因海合会国家法律政策调整、政治稳定性波动、人材机成本上升、土地及社会环境风险等因素而可能带来的额外支出，并将其充分考虑至项目的投标报价中。

PPP合同风险及应对建议

目前，学术界与实务界普遍认同PPP合同兼具行政法和私法的双重属性，但不同法系对其法律性质的界定存在一定差异。在大陆法系国家，政府通常更强调PPP合同的行政属性，倾向于通过专门立法将政府与承包商的权利义务纳入法定框架予以规范；而在英美法系国家，政府更侧重其私法属性，双方的权利义务与风险分配主要依据合同条款确定，风险分担机制也更为灵活。总体而言，PPP合同风险的核心在于政府与企业未能在谈判阶段清晰界定双方权利义务边界，或企业因谈判地位弱势而被迫接受权利义务不对等的条款。实践中，许多企业往往面临因合同中未清晰界定不可抗力事件及情势变更的承担主体，导致项目在后续面临商业运行日期延迟、收益下降甚至亏损的风险。

海合会国家多采用混合型法律体系：一方面沿用英美法系的合同原则，强调合同条款的约定优先；另一方面又受到伊斯兰教法和本国行政法规的影响，政府在PPP合同中仍然保有较高的主导权和解释空间。因此，在PPP合同谈判中，企业应与所在国政府就项目融资、建设、运营、维护及移交各阶段的具体权利义务作出详细约定，如对性能指标、不可抗力、变更补偿、政府违约、汇率及通胀风险等条款进行量化约定，重点细化不可抗力和情势变更条款的适用条件、损失分担机制及补偿方式，从源头上控制合同履行过程中的不确定性。

争端解决机制风险及应对建议

在早期签订的双边投资协定中，大多数只允许投资者就“征收补偿金额的争议”提交至国际投资争端解决中心（ICSID）仲裁，而未将投资待遇不公、间接征收、法律政策变更等引发的争议纳入到仲裁范围。这意味着，当企业遭遇此类纠纷时，往往只能依赖东道国的国内司法或行政程序寻求救济。此外，虽然部分双边投资协定（BITs）允许投资者向ICSID提起仲裁，但通常要求企业在“用尽当地救济手段”后才能启动国际仲裁，这在无形中增加了企业的时间成本和财务负担。

海合会国家在争端解决机制方面呈现出复杂性与区域特殊性并存的特征。尽管中国已与阿联酋、科威特、阿曼、卡塔尔签署了BITs，但从整体上看，这些协定的保护水平参差不齐、适用范围有限，与成熟经济体之间的投资保护框架相比仍存在明显不足。在此背景下，中国企业在参与海合会国家PPP项目时，不能仅依赖双边投资协定提供的有限保障，而应积极通过合同层面的法律安排，弥补条约保障的不足。具体而言，中国企业应在PPP合同谈判中争取将与项目有关的“任何争议”纳入到ICSID调解或仲裁的范畴；在程序安排方面，双方可约定建立分阶段的争端解决机制，即在发生争议时，先通过友好协商的方式解决，协商未果后再提交至ICSID调解或仲裁，以兼顾争端解决的灵活性与公正性。

结语

综上所述，企业在参加海合会国家PPP项目投标过程中，主要面临主体资格、投标报价、法律政策、PPP合同设计及争端解决机制等多重风险。为有效应对上述风险，企业应全面掌握境外国家相关法律法规，及时组建专业化投标团队，并聘请熟悉境外国家市场环境、法律法规与财务体系的专业机构加以把关，确保投标材料的真实性、完整性和合规性，同时保证报价方案兼具合理性和市场竞争力。此外，企业应在PPP合同中明确其与境外国家政府之间的具体权利义务，并约定切实有效的争端解决机制，确保在项目出现相关争议时能够得到及时、妥善且公正的解决。

（作者岳淇单位为武汉大学法学院，刘峰单位为中国电建集团国际工程有限公司）