导 言：

巴西卢拉政府于今年8月宣布重启劳工党政府的标志性政策之一——“新增长加速计划（Novo PAC）”。新计划将于九大公共领域投资1.7万亿雷亚尔，以建设可持续和有韧性的城市、能源转型与安全、基础设施投资、数字化建设等为重点，将成为巴西最大的公共投资计划。新计划在大规模恢复旧版“增长加速计划”停工项目的同时，更强调私营部门对公共投资的有效参与以及可持续发展。历史上，由于劳工党旧版计划面临实施效果有限，加剧财政危机和通货膨胀等问题，引发人们对新版计划的质疑。如今正值卢拉政府新财政框架的实施，“新增长加速计划”在新形势下将何去何从？本期汇编将呈现“新增长加速计划”的亮点以及其相比旧版计划的创新之处，同时分析卢拉政府面对质疑的应对之策。

一、新增长加速计划介绍

（一）新计划的基本情况

“增长加速计划” （Programa de Aceleração do Crescimento，简称PAC） 诞生于2007年时任总统卢拉（Lula da Silva）的第二个任期，是巴西劳工党政府的标志性政策之一。时任民政部部长迪尔玛·罗塞夫（Dilma Rousseff）被卢拉称为“增长加速计划之母”。这一计划汇集了一系列基础设施项目，包括高速公路、钻油平台、桥梁、输电线路和社会性住房项目等。其目标不仅是促进经济增长，还包括提供基本服务和基础设施以改善人民的生活质量。随着项目的推进，该计划也受到了进度延误、预算超支、腐败以及缺乏透明度等批评。然而，尽管面临种种质疑，“增长加速计划”曾在巴西经济和社会发展中发挥了重要作用，促进了多个领域的投资和转型。

2016 年，罗塞夫总统被弹劾后，在接任总统米歇尔·特梅尔（Michel Temer）执政时期，“增长加速计划”被“投资伙伴关系计划”（Programa de Parcerias para Investimentos，简称PPI）取代，后者在雅伊尔·博索纳罗（Jair Bolsonaro）政府中得到保留。

随着卢拉的回归，巴西政府于今年8月宣布重启该计划，“新增长加速计划”将成为巴西最大的公共投资和特许权计划。根据巴西民政部（Casa Civil）网站信息，该计划预计总投资额将达1.7万亿雷亚尔（约合2.5万亿人民币），其中超过80%的金额将在卢拉本届任期内进行投资，即截至2026年年底投资1.4万亿雷亚尔，2026年之后投资3205亿雷亚尔。具体资金来源包括：联邦预算拨款3710亿雷亚尔，国有企业贡献3430亿雷亚尔，融资获得3620亿雷亚尔，以及私营部门投资6120亿雷亚尔。私营部门通过特许权和投标（Concessões e Licitações）及公私合作伙伴关系（Parcerias Público-Privadas，简称PPPs，卢拉于2004年第一任期内通过的一项政府和私营部门合作承包基础设施工程的措施）两种方式进行投资。

“新增长加速计划”将把恢复已停工项目、加速在建项目和启动新项目结合起来。在旧版计划的基础上，新计划还纳入了生态转型、新型工业化、创造就业等可持续发展议题，共形成了九大重点投资领域。

表1.2023年“新增长加速计划”的投资项目及金额数据来源：巴西民政部官网https://www.gov.br/casacivil/novopac/conheca-o-plano

（二）新计划的重点项目

1.建设可持续和有韧性的城市

建设可持续和有韧性的城市是“新增长加速计划”中最重要的投资。其中，具有代表性的计划是恢复“我的家，我的生活”（Minha Casa, Minha Vida，简称MCMV）住房计划。该计划投资达3454亿雷亚尔，占总投资额的20%。

该计划由卢拉政府在2009年3月启动，于2020年被博索纳罗政府取消，并由“黄绿房子”计划（Casa Verde e Amarela ）取代。2023年2月，卢拉政府宣布恢复“我的家，我的生活”计划，新的目标是截至2026年总计提供200万套住房。

在城市部（Ministério das Cidades）的管理下，该计划为家庭收入符合要求且名下无房的城市或农村群体提供购房补贴和低于市场水平的房贷利率，帮助民众购买经济适用房。家庭月总收入不超过8000雷亚尔的城市居民和年总收入不超过96000雷亚尔的农村家庭可申请加入该计划。其中以家庭总收入为依据，城市和农村受益群体的收入范围各分为三档。

表2. 2023年“我的家，我的生活”受益群体的收入范围*数据来源：巴西城市部官网https://www.gov.br/cidades/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/habitacao/programa-minha-casa-minha-vida/guia-dos-beneficiarios-2013-programa-minha-casa-minha-vida-pmcmv

与此前的版本相比，新版“我的家，我的生活”具有以下特点。

首先是受益群体的变化。新版最大的亮点是将最需要补助（收入范围位于一档）的家庭重新纳入到计划中，这一群体曾于过去四年被排除在计划外。如今，政府计划将50%的资助和补贴提供给符合第一档收入范围的群体。此前，第一档受益者的家庭月收入上限为1800雷亚尔，而新版方案将这一数字提高到2640雷亚尔。此外，新方案还在三档分类之下，根据收入和区域进行了更加细化的措施。例如，第一档家庭月收入不超过2000雷亚尔的公民可以享受更低的利率，在北部和东北部地区利率降至4%，在其他地区降至4.25%。这些更有针对性的规则能够为低收入群体提供更多帮助。

其次是住房补贴金额的变化。第一档和第二档受益者支付购房首付时，服务年限保障基金（Fundo de Garantia pelo Tempo de Serviço，简称FGTS）补贴的最高金额从47500雷亚尔提高到55000雷亚尔。根据联邦储蓄银行（Caixa）的评估，补贴金额提高，再加上贷款期限延长（最长可达35年），增加了房屋贷款额度，降低了购房首付金额。

最后是项目内容的变化。新方案引入了社会租房（Locação Social）的新方式，政府将城市中无人居住的旧房以较低的价格租给低收入群体；除新建住房外，此次政府还将二手房纳入补贴范围；同时，给予无家可归的家庭特别关注。而且，新的住房开发项目将更靠近商店、服务机构和公共设施，周边的基础设施也将更加完善。

2.能源转型与安全

能源转型与安全是“新增长加速计划”的第二大投资重点。其中，石油和天然气投资是所有专项中最大额的投资，达3602亿雷亚尔，占总投资额的21%。

石油和天然气是关系巴西经济命脉的重要产业。巨大的盐下油田及其高产油井使巴西在全球供应链中处于有利地位。除了直接创造财富和扩大生产能力外，该行业还能创造大量直接和间接的就业机会。“新增长加速计划”旨在减少巴西在化石燃料及其衍生品上对外部的依赖，提高优质的、低污染的、低碳的石油和天然气产量。同时，该计划通过恢复对本国炼油业的支持，促进工业产品的出口。新计划还将加大用于新油田勘探的投资，以保障国家的能源安全。此外，新计划还特别关注可再生能源相关的研究和开发，提供资金等方面的支持，加速巴西的能源转型进程。

根据《权力360》（Poder 360）8月14日文章《巴西国家石油公司在新增长加速计划中建设位于赤道边缘的九口油井》，巴西国家石油公司（Petrobras）将在该国北部赤道边缘地区钻探九口油井。不过投资金额和期限尚未详细说明。该公司计划在阿马帕（Amapá）海岸建设试验钻井平台，以勘探该地区的石油资源情况。此外，新计划下，巴西国家石油公司所贡献的投资总额为3230亿雷亚尔，约占该计划总投资额的20%。其负责的47个项目中，包括坎波斯（Campos）和桑托斯（Santos）盆地的19个新勘探和生产系统，以及塞尔希培（Sergipe）深海的2个项目。

3.基础设施投资

高效和可持续的交通是新计划的第三大投资重点，投资额为3491亿雷亚尔， 包括投资高速公路、铁路、港口等。

该计划恢复了对公路、铁路、水路、港口和机场的投资，旨在降低国内外市场的国民生产成本，提高居民的生活质量。根据巴西政府网站介绍，这些基础设施建设将缓解物流运输瓶颈，促进国家运输网络多样化和一体化。交通项目将结合公共和私人两个部门的投资。根据《CNN巴西》6月5日文章《“新增长加速计划”将有1000多个项目，并要求工程中包含国家内容》，民政部协调和监督特别秘书毛利西奥·穆尼兹（Maurício Muniz）指出，新的基础设施投资计划的使命之一是与国家的“新工业化”政策相配合。

主要项目包括：位于圣保罗、连接桑托斯（Santos）和瓜鲁哈（Guarujá）的隧道，连接卡伊蒂特（Caetité）和伊尔赫乌斯（Ilhéus）的东西一体化铁路（Fiol），连接塞阿拉州（Ceará）和伯南布哥州（Pernambuco）的东北铁路（Ferrovia Transnordestina），圣保罗到马拉尼昂的南北铁路（Ferrovia Norte Sul），以及圣弗朗西斯科河（Rio São Francisco）系统等。

4.数字化建设

提高数字包容性和连通性是“新增长加速计划”的又一重点。主要内容包括扩展4G和应用5G（185亿雷亚尔），提高学校和医疗卫生中心的连通性和信息通讯建设（Infovia）等。

根据新计划，联邦政府将致力于保障学校和医疗卫生中心的网络连接，扩大互联网的普惠性，使教师、学生和医护人员能够享用数字技术。此外，还将通过扩大4G信号覆盖、推广5G应用、扩大固定光纤网络等措施，提高普通民众的互联网普及率，特别是促进内陆地区的民众对移动互联网技术的使用。同时在频道数量较少的城市推广数字电视，加快邮政服务的现代化、分拣系统的自动化和新邮政服务中心的建设等。这些举措旨在提高巴西的社会包容性，促进经济社会发展。主要项目包括“东北连接”计划（Nordeste Conectado）等，旨在加强巴西东北部20个城市的电信网络基础设施建设。

二、新增长加速计划“新”在何处？

（一）增长加速计划的历史

“增长加速计划一期”（PAC 1），最早于2007年1月卢拉第二个任期开始启动，启动之初是一揽子公共和私人投资计划，主要集中在基础设施领域，当时公布的投资初始金额是5039亿雷亚尔（依据通货膨胀率调整后，该金额相当于2023年8月的1.28万亿雷亚尔）。2009年2月，卢拉政府宣布增加“增长加速计划一期”的投资金额，以进一步刺激经济，减轻2008年全球金融危机的负面影响，实际增加投入1420亿雷亚尔（相当于2023年8月的3257亿雷亚尔）。正是在这一时期，政府开始在亚马孙地区修建大型水电大坝：2008年开始修建圣安东尼奥大坝（hidrelétrica de Santo Antônio），2009年开始修建吉劳大坝（hidrelétrica de Jirau），2011年修建贝洛蒙特大坝（hidrelétrica de Belo Monte），其中吉劳大坝于2016年底正式落成。“增长加速计划一期”是2000年代卢拉第二任期巴西经济向好的原因之一，同时也标志着当时国家在经济发展中的作用增强。

2011年，迪尔玛·罗塞夫政府推出“增长加速计划二期”（PAC 2）。2011年至2014年期间的二期计划投资总额为9550亿雷亚尔（相当于2023年8月的1.99万亿雷亚尔）。由于第一版计划的大部分工作尚未完成，使得第二版在很大程度上是第一版计划的延续。第二版计划的主要特点是加大财政投入，继续深化以公共支出为基础的投资增长模式，重点领域包括交通、能源、城市（卫生、风险地区的预防、城市交通和铺路）、“公民”投资（基本保健单位、紧急护理单位、托儿所和学前班以及运动场）以及对联邦计划（“我的家、我的生活”计划，全民用水和照明计划）的投资。然而，在罗塞夫的第一个任期内（2011-2014年），巴西的经济增长逐渐失去动力。即便巴西在2014年到2016年就迈出了经济衰退的第一步，但瓦加斯基金会经济研究所（FGV IBRE）的塞缪尔·佩索阿（Samuel Pessôa）教授对此表示，国家主导型增长模式的衰竭是巴西陷入巨大危机的主要原因之一，当时的经济增长计划造成公共财政的恶化。随之出现的其他问题还包括施工延误和涉嫌腐败——“增长加速计划”中十个最大的项目中有九个都在“洗车行动（Lava Jato）”中受到调查。

（一）新增长加速计划的传承与革新

1.增加私营部门对基础设施投资的有效参与

在《NEXO》8月13日文章《从旧PAC到新PAC：计划的共同点和差异点》中，巴西弗鲁米嫩塞联邦大学（UFF）的经济学教授鲁伊·阿丰索·德桑塔克鲁斯（Ruy Afonso de Santacruz）就“新增长加速计划”与以往版本的异同表示，新旧计划的主要区别在于，新计划将重点着眼于私营部门对基础设施建设的有效参与，尤其是通过“公私伙伴关系”和特许权进行投资。“这是一次有待验证的尝试，因为劳工党的传统并不鼓励为私营部门投资公共事业开放空间。”鲁伊指出，新计划认识到巴西基础设施投资的必要性，尤其是在社会和环境领域——“这也许是巴西面临的最大的发展瓶颈”，影响着巴西最贫困的一部分人口。奉行自由主义国家理论的前博索纳罗政府时期的经济部长保罗·格德斯（Paulo Guedes）一度将这一理念“抛之脑后”。因此，鲁伊认为“最根本的是要回到国家引导投资的理念上来”。

圣保罗天主教大学（PUC-SP）经济学教授雷纳塔·莫拉·塞纳（Renata Moura Sena）也强调了私营部门更有效的参与问题，指出新版计划比旧版计划更明确了这一点。塞纳教授还指出，在基础设施建设方面，新计划增加了更多社会领域的内容，包括体育、学校、医疗设施、贫民区重建等问题。

2.恢复大量的基础设施项目

塞纳教授注意到新计划区别于旧计划的另一处不同点——组织恢复大量旧版计划中的基础设施停工项目。近年来，出现了许多关于巴西基建停工项目数量的研究。巴西全国城市联合会（CNM）2023年3月发布的一项调查报告显示，在2012年至2022年十年期间，巴西62%的城市存在某种形式的项目停工，停工的公共工程总数达到6079个，估算合同价值超过256亿雷亚尔。根据合同的签订年份估算，仅2013至2014年期间的停工工程数量（合计3934项）就占十年停工工程总数的64%，而此阶段正值旧版计划积弊重重、巴西财政困顿之际。

3.强调可持续发展建设

巴西圣保罗大学宏观经济不平等研究中心（Made-USP）10月25日发布的新增长加速计划政策报告指出，2007年和2011年启动的经济增长计划以克服基础设施瓶颈和促进可持续发展为目标。而在实践中，这些措施确实促进了住房和建筑等行业的发展，并以此促进了巴西的就业和经济增长，但对可持续发展却贡献甚微。新计划恢复了这些最初的目标，其新颖之处正在于纳入并强调了能源转型和数字化相关领域的重要性。

三、新增长加速计划在危机中前行

（一）质疑的声音

巴西国内对于“新增长加速计划”的质疑之声首先来源于对旧版计划实施效果的检验。一方面，旧版“增长加速计划”的效果不及预期，引发对新版项目设计与管理问题的质疑。巴西联邦审计法院（TCU）2019年的一份报告指出，“增长加速计划一期”（2007至2010年）只完成了约9%。“增长加速计划二期”（2011至2014年）完成了约26%。瓦加斯基金会（FGV）经济学教授卡拉·贝尼（Carla Beni）在7月30日接受媒体G1采访时表示，卢拉第二任期和罗塞夫政府时期的“增长加速计划”在规划、项目定位等方面都存在问题，而一系列复杂的官僚程序、对工程危害环境的顾虑也可能构成工程延误的原因。贝尼表示，在很大程度上，前两届劳工党政府都存在某种焦虑，即在详细项目尚未敲定的情况下就想宣布新计划。巴西Inter B咨询公司克劳迪奥·弗里斯塔克（Cláudio Frischtak）也在受访时表示，增长加速计划一期和二期的失败是治理的失败，许多基础设施投资项目被搁置或延误，最终导致成本超过初期预算。弗利斯塔克就此指出，新计划如果缺乏良好的管理，必然会重蹈浪费公共资源的覆辙。

另一方面，旧版计划加剧巴西的财政危机、通货膨胀等问题。瓦加斯基金会经济研究所（FGV IBRE）2017年5月26日文章《增长加速计划值得吗？》指出，旧版“增长加速计划”确实增加了对公共设施的投资，然而，“公共开支将成为经济增长引擎”这一理念也加剧了财政危机和通货膨胀，由此引发的财政和货币政策失衡在一定程度上解释了巴西今天所处的危机。第一版计划初期的项目质量较差，且部分项目的执行不当和管理失误导致了成本高昂和大量工程延期交付。而到了第二版计划，在巴西世界杯和里约奥运会将近的背景下，大部分投资急功近利，使得特许经营合同大量依赖于巴西国家开发银行（BNDES）提供的信贷、国有公司的风险承担，或者简单地降低税赋。此外，除了机场和高速公路之外的其他领域，特许经营合同要求措辞不当、不切实际，以至于后继政府不得不重新谈判。“国家开发银行付出的代价是几代巴西人都要承担的负担，其结果也很不确定。”

值得注意的是，“新增长加速计划”如今还面临政府新财政框架下财政目标的达成与大规模财政支出之间的矛盾。《圣保罗页报》（Folha de S. Paulo）的经济评论员古斯塔沃·帕图（Gustavo Patu） 在8月11日文章《新计划难以再创奇迹》中提出，旧版的“增长加速计划”试图让民众相信“国家的增长是由于政府的投资”，而事实上“是经济的扩张增加了收入，方能使更多的公共投资得以实施”。帕图指出，在过去十年期间，初级产品出口价格的飙升促成了创纪录的财政收入，并保证了国库账户的盈余。但如今，巴西政府不得不限制财政支出以减少过高的财政赤字。国际形势不明朗，发达国家的利率居高不下，巴西国内生产总值的前景不佳，即使劳工党政府成功地增加了税收，还有其他公共开支需要经费。根据《NEXO》8月31日文章《为什么有针对2024年零赤字计划的批评》，正值专家学者对2024年卢拉政府新财政框架中的零赤字目标提出质疑，如果增加财政收入的计划受挫，政府将不得不削减财政支出以实现预期的财政目标，由此可能限制“新增长加速计划”的大规模财政支出。近期民调显示，卢拉的支持率也在下降，说明消费者对新计划并无信心。

（二）应对之策

《圣保罗页报》8月11日文章《新增长加速计划和交通运输基础设施项目》中，里约热内卢联邦大学阿尔贝托·路易斯·科英布拉工程研究院（Coppe/UFRJ）生产工程学博士马库斯·金特拉（Marcus Quintella）指出，前两期增长计划中断的工程集中在交通运输基础设施领域，需要对过去的经验进行研究和改进，以避免再次出现项目中断和瘫痪。

金特拉博士表示，新计划有潜力为基础设施建设和执行建筑工程项目提供更多的投资，为巴西今后正确和有效地使用公共资金做好准备。对这些项目准备的不充分会造成管理上的失误和法律纠纷，并导致高昂的成本和工程延误。金特拉博士肯定了联邦政府在构想庞大而昂贵的公路和铁路项目之前，正确地选择通过投资来部分解决交通基础设施的瓶颈问题，因为巴西极其依赖公路运输，公路运输至少占巴西货运总量的65%。当前，高昂的物流成本损害了巴西农业和工业产品在国际市场上的竞争力。而在公共资金短缺的情况下，新计划在很大程度上依赖于私人投资，而对公路、铁路、水路、港口和机场进行了“微小但重要”的政府投资。金特拉博士表示，大型基础设施开发项目只有在联邦政府提供大量补贴和私营部门提供充足的补充资金的情况下才有条件启动，还需要有财务模型的可行性研究支持。

巴西《环球报》（GLOBO）8月26日文章《政府研究如何吸引建筑公司参与新增长加速计划》指出，巴西政府正在评估如何帮助建筑公司参与大型的基建项目。目前有两种建议：一是建立一种新担保基金，并计划通过颁布法案落实；二是增加巴西国家开发银行针对大公司的投资担保基金（Fundo Garantidor para Investimentos，简称FGI）。该基金目前主要针对中小型公司——这可以通过颁布总统令来扩大其覆盖范围。2022年底，投资担保基金的总资产额已达到196亿雷亚尔。该基金将充当公司贷款的保险担保，一旦出现违约，将支付全部或部分贷款。据政府称，此类担保基金将有能力“撬动十倍以上的价值”。

建筑公司担保机制将使财务能力较弱的小型承包商能够获得更多贷款。巴西国开行已宣布预留2700亿雷亚尔，用于为新增长加速计划项目提供资金。该行还声明正在努力“构建一个担保额度，为国家工程的复苏发挥杠杆作用。”如果不为建筑公司和基础设施特许经营商提供担保，中标者就有可能无法获得融资，这可能会使潜在投资者望而却步。金特拉博士认为巴西的特许权监管仍然缺乏稳定性，政治风险仍然很高，因此很难吸引新的基础设施投资者。为了解决这一问题，金特拉博士还主张向外国建筑公司开放国内市场。不过金特拉也指出，正因巴西监管的不稳定性和政治不确定性，外国公司的投资意愿较低。因此，公私伙伴关系（PPPs）在项目的执行和运营方面不仅需要公共资金，还需要担保资金、法律的确定性和监管的稳定性为其护航，为私人投资提供安全的环境。

塞纳教授也对《NEXO》表示，“新增长加速计划”需要汲取的第一大教训正是项目的资质问题，必须停止在没有研究有效需求和对口单位的情况下大兴建设开发。其次，摒弃以往“要么私人投资，要么公共投资”的理念。私营部门本身没有能力开展国家所需的所有投资，公共部门也没有足够的财政能力。此外，塞纳教授还强调了提高透明度的重要性。在“洗车运动”和罗塞夫被弹劾之后，人们对劳工党的批评意见大大增强。有鉴于此，项目的管理和实施必须“尽可能透明”，“透明度越高，提供的信息越多，公众对新计划的信任度就越高。”

《阿特拉斯报告》（Atlas Report）8月28日文章《巴西的新增长加速计划与全球其他基础设施项目有何相似之处？》中，来自里约热内卢联邦大学（UFRJ）的国际关系学者罗汉娜·雷伊斯（Lohanna Reis）认为，巴西的新增长加速计划与全球其他大型基础设施项目（如美国的基础设施计划、中国的“一带一路”倡议及“中国制造2025”、欧盟的国家恢复和复原力计划等）有相似之处，即通过公私合作伙伴关系来推动经济增长、促进可持续发展和吸引投资是全球趋势。

雷伊斯表示，“新增长加速计划”的成功可以使巴西与全球基础设施项目保持一致，进而在国际社会中获得更大影响力和更多发言权。她进而从地缘政治的视角出发，指出巴西作为金砖国家的一员，可以进一步促进金砖集团的发展，与其他金砖国家优势互补，并在全球地缘政治背景下提供更稳固的政治平衡力量。但她也强调，巴西“新政”的成功及其地缘政治影响力的发挥将取决于有效的实施和高效的资源管理。