《2023年入盟进程年度报告》是北马其顿自2005年获得欧盟候选国地位以来收到的第18份评估报告，但也是迄今为止评价结果最差的一次。报告指出，北马其顿政府为入盟做出的承诺只是一张“空头支票”，该国存在政治标准、选举立法和过度使用快速议会程序（expedited parliamentary procedures.）等方面的问题。报告指出，该国在打击腐败和改善司法方面也缺乏进展，对负面的调查结果轻描淡写，回避关键问题。与此同时，反对派也认为，政府未能解决上述存在的问题是导致入盟进程停滞不前的主要原因。一些外交官、前部长和欧盟专家也关注该报告的发布。除上述原因外，欧盟理事会解释道，之所以不将北马其顿纳入“12月议程”，以及北马其顿入盟之路停滞不前的原因时在于保加利亚开出的修宪条件未满足。无论如何，在北马其顿入盟问题上，欧盟意图含混。可见，欧盟似乎只希望保持地缘政治影响力，而不想把所有西巴尔干国家真正吸纳为成员国（full membership）。奥地利发起了一项旨在对抗中国和俄罗斯在西巴尔干地区影响力的倡议，进一步佐证了这一观点。

欧委会发布北马其顿年度报告

《入盟进程年度报告》是欧盟委员会对候选国加入欧盟进展情况的全面评估，从候选国对欧盟标准的遵守情况、实施改革情况以及在民主、法治、人权、经济等各领域与欧盟政策的一致性等方面进行考察。报告每年发布一次，概述该国取得的进展、需要改进的领域以及进一步改革的建议。虽然报告具有权威性和影响力，但欧盟是否扩大的决定是由欧洲理事会做出的，报告本身不具有决定作用。但报告勾勒出了候选国的主要进展与不足，仍是评估候选国是否做好加入欧盟准备的重要依据。

2023年11月8日，欧盟委员会发布了《2023 年入盟进程年度报告（北马其顿篇）》（以下简称《2023年报告》），是该国自 2005 年申请加入欧盟以来接受的第18次评估。这份报告被批评为“该国十几年来最糟糕的报告之一” 报告批评了北马其顿政府在实施改革时表态高调，却未采取相应实际行动。在《2023年报告》审查的各个领域，北马其顿都表现出明显不足。

在政治标准方面，欧盟委员会认为，该国在处理和实施欧洲安全与合作组织民主机构与人权办公室（OSCE's Office for Democratic Institutions and Human Rights）以及落实威尼斯委员会的建议方面没有取得任何进展，过去报告中指出的选举法的不一致问题仍然没有改正。最重要的是，委员会注意到议会“过度”和“不适当”地使用了快速程序，即“欧盟旗帜”（"EU flag procedure"）程序。报告强调，只有当有待通过的法律是为了接轨欧盟立法，且直接与之相关时，才能适用“欧盟旗帜”程序，而不能借此程序架空对重要问题的公众讨论。为此，反对党曾多次警告不要使用“欧盟旗帜程序”来加快立法进程，不经过广泛讨论、委员会审查或公众咨询直接以加速程序通过特定的法律、政策或决定。多年来，北马其顿通过快速程序出台的立法比例已从2022 年的38% 增加到 2023 年的 58%，这一程序的使用已成为快速通过危害人民利益法律的工具，这些法律与加入欧盟毫无关系，却可以绕过民意征求环节，过程不公开、程序不公正，违反宪法和法律。例如，最近“快速通过”的《刑法》修正案，降低了滥用职权和腐败最高法定刑，包庇了大量涉案的腐败高层，进一步加剧了该国高层腐败有罪不罚现象。此外，“欧盟旗帜”还被滥用于通过有争议的法律，使美土公司柏克德·恩卡（Bechtel-Enka）得以修建高速公路路段。该法得以适用“欧盟旗帜”程序的理由是“修建跨欧洲走廊网络”。毫无疑问，对“欧盟旗帜”程序的不当和过度使用导致该国腐败加剧。即入盟进程非但没有打击腐败，反而助长贪腐气焰。

《2023年报告》也指出，北马其顿在预防和打击腐败方面“没有取得任何进展”，认为“腐败在许多领域仍然盛行，是一个令人关切的问题”，并特别提到了高层腐败案件审判的拖延和推翻改判现象。欧盟委员会的评估还指出该国司法系统存在的问题“没有取得任何进展”，评论了监督法官的司法委员会受到外部干预的情况。与前几年相比，2019年和2020年的报告都指出，该国在司法领域取得了“实质性进展”；2021年和2022年报告的用词是取得了“一些进展”。2023年的报告中，欧盟委员会却认为没有取得任何进展并不令公众感到惊讶，因为公民对国家检察机关和法院的信任度一直很低。国际共和研究所（International Republican Institute, IRI）2023年6月的调查显示，50%以上北马其顿人对这些机构表示强烈不信任，只有1%的人表示对它们高度信任。

报告还指出，关于公共部门（行政公务员、公共部门雇员和高层管理人员）择优录用和公平晋升的立法没有取得任何进展。关于政治标准，报告连续第二年提到保加利亚允许北马其顿入盟的条件中的修宪要求。报告指出，“议会和政府承诺把宪法改革作为优先事项，以便将生活在国家边界内的其他族裔公民（如保加利亚族）纳入《宪法》。”

在基本权利保障方面，报告还对该国性别暴力受害者和残障群体的待遇提出了严厉批评。报告认为，“残障人士继续面临直接和间接的歧视、社会排斥和障碍”。报告描述北马其顿国内各地监狱的状况“十分糟糕”。关于经济标准，报告评论道，该国未积极采取措施改善公共投资管理，这类管理对政府大幅增加资本支出的计划至关重要。经济方面，劳动力市场的结构性问题依然存在，包括青年失业率和长期失业率居高不下，性别就业差距较大。

欧盟委员会对该国外交领域表示赞赏，指出“该国与欧盟的共同外交和安全政策完全保持一致，取得了良好进展。通过此举北马其顿表明自己是一个可靠的伙伴，包括在国际层面。”可惜的是，由于追求与北约和美国保持一致，欧盟自身在一系列对外关系问题上摇摆不定。这意味着，欧盟对北马其顿的褒奖恰恰体现了该国的屈从和主权受损。

各方对报告的反应

因为进展报告的书写方式一贯采取外交辞令，加之公众对报告细节缺乏兴趣，所以，北马其顿政府过去有机会以对自身有利的解读方式介绍报告内容。今年依然这样，政府淡化或忽略不利的结论，而放大报告中的有利细节。报告发布后，政府或亲政府人士对报告中指出的不足之处只字未提，这说明政府要么无意承认欧盟委员会提出的质疑，要么更糟糕的是，政府认为这些问题并不严重，无需努力消除。

政府把主要精力放在了回应反对党的攻击，而不是承认并改正错误上。他们引用了报告中议会进程被阻挠的评价，认为这证实了马其顿内部革命组织民族统一民主党 （VMRO-DPMNE，简称“内革党”）和克里斯蒂安·米科斯基（Hristijan Mickoski）是该国入盟道路上的主要障碍。负责欧洲事务的副总理博扬·马里奇克伊（Bojan Marichikj）说，“我国入盟停止不前的罪魁祸首就在这个多年来一直阻碍本国发展的政治结构中。如果不是因为议会的阻挠议事，我们本可以通过更多立法，采取更多行动。而事实是因此我们难以推进《普雷斯帕协议》（Prespa Agreement）或修宪工作。”

北马其顿总统斯泰沃·潘达洛夫斯基（Stevo Pendarovski）没有对报告发表实质性评论，他简短地写道：“该报告记录了我国从开始到进入谈判、筛选阶段所历经的工作，详细介绍了北马其顿的社会状况，指出需要关注的重点领域，领导各机构进一步开展工作。”

而政府和亲政府圈以外的各界反应非常激烈。前外交部长尼古拉·季米特洛夫( Nikola Dimitrov)将这份报告描述为“该国近期历史上最糟糕的报告之一”。迪米特洛夫评论到，政府口头上秉持“欧洲阵线”立场，行动上却是反欧洲的，口号和行动存在巨大差异。欧盟委员会随进展报告一起发布的公报也指出了这一点：“当局一直表示，加入欧盟仍然是他们的战略目标。作为一个候选国，北马其顿需要实施与欧盟有关的改革，特别是司法、打击腐败和有组织犯罪、公共行政（公共财政管理和公共采购）改革。”

其他欧盟事务专家的评价也是如出一辙的犀利。玛林卡·里斯特夫斯卡·乔丹诺娃（Malinka Ristevska Jordanova） 认为：“这是仅次于窃听丑闻的糟糕报告，因为当时北马其顿被贴上了被俘虏国家（captured state）的标签。但就表示关键领域毫无进展的“零”的数量而言，这可能是第一份。”

前司法部长雷纳塔·德斯科斯卡（Renata Deskoska）在社交媒体上发布了一条状态，就欧盟委员会关于司法机构的报告几年来首次表明“没有进展”发表看法：“我衷心希望以后的每一份报告都比前一份好，或者至少显示出一些进展，改革没有停滞不前，我们正在向前迈进。遗憾的是，司法机构的情况并非如此。”

负责欧洲一体化事务的前副总理瓦斯科·莫夫斯基（Vasko Naumovski）认为，报告中的批评为反对北马其顿入盟的人提供了论据。他说，“现状是我们的表现远非无懈可击，无论是现在的保加利亚，还是过去的法国或希腊，这些成员国更有理由对北马其顿行使一票否决权。”

欧盟驻北马其顿大使戴维·盖尔（David Geer）认为，该报告能够起到激励该国政府和反对派加快改革的作用。“通往欧盟的唯一道路就是改革，全面的改革，正如报告中所概述的那样。如果你想享受欧盟成员的好处，你就必须坚定地准备好接受它，我们必须确保你作为一个强大而有韧性的伙伴加入欧盟。这就是为什么我们在改革方面投入如此之多，改革至关重要。”此外，他还谈到了宪法改革：“关于宪法改革，情况很清楚。大家一致认为我们已经开始了入盟谈判，筛选工作进展顺利，基准要求也已提交。下一步是明确的——开启第一组谈判的条件是完成宪法改革。”

12月欧盟峰会关于扩大欧盟的决议

2023年11月，欧盟委员会建议，一旦乌克兰、摩尔多瓦和波黑满足关键条件，就开始与它们进行入盟谈判，并给予格鲁吉亚候选国地位。除匈牙利在最后一刻的阻挠外，欧盟 27国领导人在12月的欧盟峰会上支持扩大措施。11 月中上旬的时候，欧洲理事会主席夏尔·米歇尔（Charles Michel）在基辅重申了他的立场，即欧盟和候选国都应为 2030年的扩大做好准备，体现了理事会和欧盟委员会发出的信号之间存在差异。在西班牙格拉纳达（Granada）举行的欧洲政治共同体首脑会议的宣言里，根本没有提到2030年是欧盟扩大的时间线。

无论如何，北马其顿都不会被列入12月欧盟领导人峰会的议程。维也纳的外交人士说，在议会完成修宪工作之前，或者在各政党就此达成共识之前，该国入盟谈判难以开启，这是不争的事实。北马其顿议会下一步必须修宪，而宪法修改的结果将取决于与欧盟谈判进程的进一步进展。

奥地利旨在“削弱第三国在西巴尔干地区的影响力”的倡议

在2023年6月23 日的瓦豪欧洲论坛（Wachau European Forum）上，奥地利外交部长沙伦贝格（Schallenberg）介绍了“西巴尔干之友”联盟。该联盟由奥地利、希腊、意大利、克罗地亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚和捷克几个欧盟成员国组成，宣称组织目标是加快西巴尔干国家融入欧盟的进程，主张在他们正式加入欧盟之前，就与西巴尔干地区建立更紧密的联系。而在11月13日，该联盟的其他目标显露出来——将该倡议作为“削弱中国和俄罗斯在东南欧的影响力并将巴尔干国家与欧盟紧密相连”的平台。在欧盟部长理事会会议上，以“非正式文件”的形式提出了更深入的想法。

西巴尔干国家还被要求至少每六个月参加一次欧盟外交部门负责人会议。奥地利的非正式文件指出：“由于该地区面临不稳定因素，如第三国的恶性影响、多重威胁、虚假信息和非法移民，该议程也应为共同外交和安全政策方面的合作提供新的动力”。

结论

《2023 年入盟进程年度报告（北马其顿篇）》反映了北马其顿政府没有为入盟推进政治标准差异、选举立法问题、议会程序、司法和反腐系统等领域的改革，严重缺乏实际行动，让该国加入欧盟的艰辛历程更加雪上加霜。而且，北马其顿政府对《2023报告》中这些亟待解决的问题选择避重就轻。不过该国开启入盟谈判的主要障碍仍然是保加利亚提出的条件，特别是将保加利亚少数民族纳入北马其顿宪法的要求，这一要求极大地削弱了北马其顿正式加入欧盟的可能性，因为欧洲理事会也指出这是北马其顿未能纳入12月议程以及入盟进程停滞不前的主要原因。随着北马其顿完全融入欧盟的希望越来越渺茫，加入欧盟的诱惑力也越来越小，欧盟在北马其顿加入欧盟问题上的意图仍然不明朗，其目的似乎是将北马其顿留在其地缘政治轨道上，而不是真正承诺使其成为欧盟的正式成员。奥地利领导的旨在对抗中国和俄罗斯在西巴尔干地区影响力的行动进一步强调了这一观点。围绕北马其顿加入欧盟进程的复杂性反映了欧盟内部在西巴尔干问题上更广泛的困境。虽然欧盟对吸收这些国家加入其阵营的态度似乎模棱两可，但它也担心就此放手会让其他主体有机可乘，在该地区扩大影响力。这种矛盾心理反映在欧盟的行动中可见一斑——一方面觉得很难赋予西巴尔干国家正式成员国地位，另一方面又干涉其“改换门庭”的选择。