南非交通部发布《国家铁路政策白皮书》，明确未来投资和改革领域，加大铁路对国民经济的推动作用。对于中资企业来说，这是个值得关注的信息。

这份《国家铁路政策白皮书》 的初衷是衔接现行政策，比如《新经济增长路线》、《国家发展计划》、《城市综合发展框架》，而最终目的是为南非铁路行业，包括货运和客运铁路，明确未来总体发展轨迹。

白皮书指出，过去数十年，铁路的市场份额不断下降，如何加强铁路相对于其他交通工具的竞争力，以及如何增加铁路与其他形式交通工具之间的联运是当前的重中之重。

南非政府发现，要从两个层面进行必要的干预。第一，南非政府注意到，过去几十年，由于基础设施投资不充分和维护不力，铁路线的使用不断下降，因此未来亟需加大基础设施投资。

第二，应实施有效的改革，解决铁路行业因曾经的垄断导致的制度问题和结构问题。白皮书指出，曾通过Transnet Freight Rail（TFR）公司垄断市场的国有企业Transnet近几年将重心缩小到了维护现有价值、保持盈利能力之上，因此并未努力拓展自己的服务范围，或增强自己的能力，以满足潜在的市场需求。

就上述这些改革来看，投资南非铁路市场的机会预计会增加。然而，知晓白皮书允许何种形式的私人投资至关重要，也要考量私人持有铁路固定基础设施是否符合白皮书的设想。

铁路行业的衰落

白皮书指出了导致近几年铁路行业衰落的若干因素。尽管南非在技术创新方面一直处于领先地位，比如使长度长得多的重载列车能在铁路上运行的铁路连接技术，但其使用的铁路固定基础设施和机车车辆技术普遍比较落后。在货运铁路行业，技术落后导致了不安全状况的发生，使脱轨事故增多、停车难度加大。

TFR公司在维护方面的资本支出是否有效，令人存疑。该公司花费了高昂的支出，但仅使轨道输出潜力获得了些微改善，同时其还投资相关的基础设施，因此未能满足潜在的市场需求。

支线的使用近几年大幅下滑，这是因为过去几年，农村地区的道路网不断完善，同时，最初通过特许经营重振支线运营的做法未能奏效。

盗窃和破坏公物行为，以及铁路线上普遍存在的安全保护不力等问题削弱了列车的运行能力，常常使其因信号故障和铁轨损坏等问题长时间晚点。新冠疫情期间的封控措施又使这些问题雪上加霜，提供正常列车服务因此变得极其困难。

就铁路基础设施投资而言，关键的政策推动举措是要求将未来的投资重心放在高性能标准轨距基础设施和现有运力的现代化方面。白皮书建议集中制定投资规划，以提高支出效率。

对于具有战略意义的支线，要进行直接投资，以重新开通或修复支线，或通过特许经营引入私营部门。白皮书还指出，要引入本地制造的机车车辆，满足整个非洲内部的出行需求，并通过私营机车车辆租赁公司满足更多的运力需求。

简言之，白皮书提出的重要且有效的政策干预举措包括：通过改变铁路市场的垄断性质，尤其是通过促进私营部门的参与和投资，重组铁路行业；设立一家独立的交通运输经济监管机构，促进无差别地进入铁路基础设施和铁路设施市场，并获得透明的定价，同时通过加强票价和成本的一致性，引入更有效的成本回收机制；加强铁路安全监管机构在监督登记和执照获取方面的作用。

尤其值得一提的是，在货运铁路行业，市场结构仍是需要政策干预的主要领域。尽管白皮书仅指出了TFR可以采用的除了取消垂直整合之外的其他可能措施，而未选择任何具体方案，但这份文件明确表示，TFR取消垂直整合势在必行，且意义重大。

然而，对于是否取消垂直整合，还需要在交通运输经济监管机构开始运营后，由该机构进一步探索，而该机构将扮演类似基础设施管理者的角色。要开放货运铁路市场，关键的一步是引入第三方，而准入费和相关条款则有待TFR以后公布，并需要适度监督。

私营部门持有铁路网

白皮书支持私营部门更广泛地参与到货运铁路的各个方面。在货运铁路行业，推动私营部门参与的主要举措是放开铁路网准入。在TFR不再提供服务来有效满足货运铁路的潜在需求的情况下，放开铁路网准入势在必行。铁路网的准入涉及核心路线、非核心路线、支线，或货运和通勤重叠线。

为使放开铁路网准入恰当地发挥作用，白皮书对基础设施管理者和基础设施所有者进行了区分。基础设施管理者主要负责保养、维护铁路线，和管理铁路交通，而无差别准入是其履行这些责任的前提。

对于货运铁路行业的政策，白皮书从投资角度，明确支持私营部门参与。南非政府表示，交通部将领导制定铁路行业的私营部门参与框架，认可私营部门参与在过渡性投资和提高铁路行业运营和管理效率方面可以发挥的‘重要作用’。

白皮书还指出了私营部门在货运基础设施融资方面的作用，特别指明“列车运营商的作用是基于完善的商业论证，投资‘铁轨上面’的资本资产，比如机车车辆”。

白皮书也提倡推行特许经营。白皮书指出，对于具有战略意义的铁路支线，由于政府没有足够的财力投资非核心铁路网，必须采用特许经营。

但是，白皮书并未直接提出私营部门持有铁路网基础设施这一概念，而是将其称为‘铁路及以下的固定基础设施’。

在铁路规划政策部分，白皮书强调，出版《国家铁路总体规划》至关重要，可借此引导投资，并通过政府内部的‘铁路规划部门’指导铁路投资。

尽管白皮书并未明确是否可以让私营部门持有和资助铁路基础设施，但其指出，由于缺乏国家铁路总体规划进行统筹，业内进行的是自下而上的投资决策，而非“可造福国民的自上而下的规划”。

此外，对于货运铁路投资，白皮书明确表示，铁路基础设施投资最终由政府负责，并将此区别于私营部门在资助非固定基础设施方面的作用。

白皮书指出，由于成本高昂，且“完善规划和有效实施项目”至关重要，最恰当的做法是政府负责固定基础设施的投资。但是，政府会让列车运营商投资机车车辆，而且白皮书表示，运营商应投资于需要耗费大量资本的“铁轨上面”的资产，比如机车车辆。

白皮书的确从更为宽泛的层面对是否需要私营部门参与投资基础设施进行了探讨，提到交通部将从总体上协助确定资金来源，其中不仅仅包括Transnet筹集的资金。然而，白皮书对此的表述却十分谨慎，指出：“尽管私营部门参与投资似乎是一个现成的融资来源，但政府认为，这一潜能的实现模式十分复杂和微妙”。

尽管新的国家铁路政策并未严格禁止私营部门持有铁路及以下基础设施，白皮书中却有迹象表明，要将私营部门在铁路行业的投资领域限制在机车车辆，而对于支持铁路及以下基础设施的投资，政府是最终的投资推动者，私营部门次之。