政府管制无处不在，经济管制指的是政府依据法律法规对市场活动进行规定和限制的行为，从一日三餐、出行，到日常消费、工作的情境，处处在政府管制政策的影响之下。在全球经济越来越紧密绑定，企业经营日益国际化的今天，单一政府的管制政策的影响范围已经不限于本国的国境。欧盟作为一个超主权国家联盟，其管制政策本身具有跨主权治理的目标，需要平衡并协调各成员国之间的利益。因而，了解并关注欧盟的经济管制政策，一方面是促进和发展中欧经贸关系所必须，另一方面，也有助于我们更好地思考和理解管制政策在国际区域或全球治理层面的逻辑和边界。自本期专题起，我们将陆续为读者推出“欧盟经济管制”的系列研究文章，敬请关注！

管制在现代社会经济生活中无处不在，然而，作为一个舶来概念，国内从管制的角度讨论政府行为的研究并不多见，读者对管制这个词一般会感觉比较陌生。因而，我们有必要先厘清概念，介绍相关理论背景，为读者理解管制政策扫清障碍。

一、经济管制的概念

我们在本章讨论的经济管制（Economic Regulation），专指政府为实现某一特定的公共治理目标，使用公共资源和权力，直接或间接影响、改变市场主体行为的干预措施。Regulation这个英文单词在公共治理的语境中，还有规则、条例、法规、控制、管理等含义，单从词源语义就可以看出，政府管制的权力以法律、法规为基础和依据。部分政府管制政策都需要通过立法程序获得立法机构的通过，政府也可以在现有的法律框架下推行适用于特定范围的管制措施。

在涉及具体范围的执行层面上，政府管制通常体现为监管。监管是指通过监督和控制市场主体行为的过程，确保这些行为符合法律法规，以及管制目标的有效达成。管制和监管在一定程度上是互换使用的。通常人们在强调管制政策在具体行业的执行和落实时，regulation也被翻译为监管。例如，政府为了防范金融风险，出台具体的标准和规定，对金融行业从业行为和操作进行管制，通常就被称为金融监管。再比如政府为了维护市场正常运行秩序，保护消费者利益，对市场参与者在定价、质量标准等方面进行规范、监督，通常被称为市场监管。

再比如，反垄断监管（Antitrust Regulation）是得到最多学术和社会关注的政府经济管制政策之一，主要原因在于反垄断执法往往对市场利益相关者产生广泛而深刻的影响，特别是关系到企业利润、消费者权益、市场进入、创新和生产效率等市场竞争的核心问题。

因采用的具体手段不同，regulation有时也被学者翻译为“规制”。管制强调“管”，意味着直接的干预和管理；而规制，注重“规”，侧重于引导和规范。简单来说，前者直接规定市场主体可以做什么，不可以做什么，而后者着重设定约束和激励机制，引导市场主体行为。然而我们认为，两个概念仅是在表达实现治理目标所采用的路径上略有不同，在一定程度上可以在不同语境中互换使用。

二、关于经济管制的理论背景

为了更好理解欧盟的经济管制政策，有必要简要介绍一下西方管制经济学的发展脉络。早期的经济管制理论将“公共利益”(Public Interest)作为政府管制的原动力。建立在福利经济学研究的基础上,“公共利益”派的管制理论认为,竞争市场是配置资源最有效的手段,但当完全竞争市场失灵时,则需要通过政府干预来修补。因而，政府管制的目标是修补市场失灵，实现社会总体公共利益的最大化。正因如此，只有当市场失灵，且政府干预市场的社会收益大于社会成本时，政府的干预才是合理的。

和公共利益理论相对立的另一种假说是俘获理论，该理论认为政府管制是服务于特殊利益而非公共利益，政治家和权威机构被特殊利益“俘获”，并制定和实施对特殊利益有利的管制政策。

美国经济学家,1982年诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒（George Joseph Stigler, 1911-1991）完善和发展了管制经济理论，他在1971年的著作《管制经济理论》（The Theory of Economic Regulation）中，阐释了经济管制政策的供给是利益群体相互竞争的结果，利益群体为立法者提供政治支持，作为交换，立法者为利益群体提供有利于其利益的管制政策。在一些情况下，公众利益可能和某利益群体利益相重合,或者选民对于某项公共利益诉求意愿强烈以至影响选票，在这两种情况下，管制政策也服务于公共利益。

反政府管制的经济学家则认为，政治家追求个人利益最大化，利用立法和监管进行“寻租”，由此作为出发点的政府干预则会造成更多的效率损失。^[1]

从以上经济管制理论的演变，我们不难发现，认为经济管制政策完全服务于公共利益最大化是过于理想化的假设，但在利益群体相互竞争和选民的制衡下，公共利益可以部分解释管制政策的目标。更重要的是，政府管制是有成本的，有效的政府管制离不开公众的监督，以及科学的评估体系。

[1] Susan E. Dudley and Jerry Brito, Regulation: A Primer (2nd Edition), Library of Congress Cataloging-in-Publication Data (2012), p11-18.

三、经济管制的主要路径和工具

政府经济管制的路径通常分为以下四类。

1. 控制过程，即依赖技术手段的管制。比如要求香烟必须有过滤烟嘴，汽车必须安装尾气过滤装置等都属于以技术为基础，对生产和消费过程加以控制的管制。

2. 控制结果，即政府仅以最终产出、结果为管制依据。比如减少二氧化碳排放，只做每年排放总量的限制，但不对具体的技术选择、实现方式做规定。

3. 改变激励，影响行为选择。仍以减少二氧化碳排放量为例，允许碳排放权交易，为减排创造经济收益，增加排放成本，从而激励市场主体自发减排，达到降低总排放量的效果。

4. 强制性信息披露，针对信息不对称得情况，通过提供信息来帮助市场主体做决策。比如家电和建筑的强制性能耗标签，塑料可回收标签，食品成分标签等，都属于此类管制手段的范畴。

不同的路径各有其优势和局限，但一般认为，通过信息披露和创造激励，最终由市场发挥资源配置作用，相对于前两种路径造成的社会福利和效率损失较小。而相对于过程控制，结果控制留给市场主体更多选择空间，可以激励市场主体去尝试不同的技术以最有效得方式达到标准，有助于鼓励创新，发现最有效的技术路线。

在政策实施上，常用的经济管制工具包括五种。

1. 价格管控，包括设置最高限价和最低限价。

2. 产量控制，包括设置配额，产量限制，或者规定在特定价格下的产量承诺等。

3. 质量参数标准控制。

4. 企业数量限制，包括准入和退出限制，设置或防止市场出入壁垒。

划清产权界限，特别是对于具有公共属性的物品，如对无线电通信频段的授权和划分。

四、相关概念比较

为了帮助读者进一步理解经济管制所涉及的范畴，下面我们将其和一些相关的概念进行比较分析。

1. 政府经济管制和行业自发管制

政府经济管制是由政府发起，依靠公共资源和权力，有强制性的法规措施。如果是由企业，特别是某行业内的企业通过行业或贸易协会等组织联合发起的，并通过自我约束执行的规则、标准等，则被称为行业自发管制行为。

2. 经济管制和财政/货币政策

经济管制同财政政策、货币政策共同构成了政府调控经济，影响经济结构、运行和增长的工具箱。

经济管制的概念前文已经介绍不再赘述。财政政策（Fiscal Policy）专指政府通过预算、税收或补贴、发行债务等手段来对经济总量进行调节的政策，其目标是影响供给和需求，调节经济周期、经济结构以及促进经济增长。货币政策（Monetary Policy）指中央银行通过调节货币供应量、利率和汇率，调节商业银行保证金等手段，影响货币市场和信贷市场的运行，控制通货膨胀或紧缩，最终达成影响就业和生产等宏观经济指标的目标。

比较而言，三种政策工具的政策目标不同但有一定重合，最主要的区别体现在手段和方式的不同。如果就同一政策目标而言，三种政策选择具有可替代性。例如在污染排放的治理上，政府可以通过设立排放配额，控制排放设备标准等管制政策减少污染排放总量；相应地，政府也可通过征税，或者通过对污染企业融资的惩罚性高利率来控制。在另一些情况下，为达成同一政策目标，三种政策手段可以共同使用，并发挥互补作用。例如，为了降低温室气体排放，欧盟采取的是总量控制，加财政补贴、税收优惠、贷款利率优惠等组合政策措施，三类政策手段相互支撑，以期最大化实现减排的政策目标。当然，在某些情况下，三类政策手段也有相互冲突或互相抵消的可能性。在我国，如果三类政策组成的一揽子政策措施侧重控制经济总量，以平衡经济周期为主要目标，通常被统称为宏观调控政策。

3. 经济管制和社会管制

社会管制政策的核心内容涉及公民的健康、安全、环境风险等方面。社会管制通常是在全社会范围实施，主要解决外部性、信息不对称，产权不明晰等问题，达到降低疾病、死亡和伤害风险的目标。经济管制通常在特定的市场或行业范围，主要是为达成修补市场失灵，维护市场公平、稳定和有效竞争，或者改变经济结构、收益率等目标。实际上，这两类的管制往往并不泾渭分明。举例来说，减少碳排放，既是社会问题也是经济问题，从防范气候风险的角度，可以视为社会管制，而从对行业结构、不同技术投资收益率等方面的影响来看，则是起到了经济管制的效果。再比如，食品质量标准一方面涉及消费者健康权益，是社会管制的范畴，而另一方面，相当于设置了市场准入门槛，往往标准越高，企业的进入成本越高，从而构成了经济管制。正因如此，在本章的讨论中，我们倾向于不刻意区分两种类型的管制。虽然本章重点讨论经济管制，但也会覆盖到社会管制所涉及的范围。

4. 经济管制和计划经济/行政管理

经济管制绝不是计划经济，计划经济是替代市场经济，而政府管制是对市场经济失灵的矫正和补充。管制也不是行政管理。涉及行政管理的主体和客体是上下级的所属关系，通过行政命令强制执行。管制的视角下，政府和市场主体（企业和个人）间的关系是独立的，主体对于客体的强制性约束力来源于法律法规。^[2]

[2] 王俊豪，自序——写在本书第八次印刷之际，《政府管制经济学导论》，商务印书管（2017）。

完

本文节选自《欧洲区域经济研究报告2022—2023（欧盟卷）》第一篇第二章，姜建清、汪泓主编，赵欣舸、陈飞、刘功润副主编，中国金融出版社出版（2023年10月第1版），P35—39。撰写人：裘菊。