引言

数十年来阿尔巴尼亚一直希望成为欧盟正式成员国。这一过程不仅交织着地缘政治等复杂议题，而且自始至终面对欧盟设置的复杂技术性门槛。为成为欧盟正式成员，阿尔巴尼亚需要不断讨论和解决“欧盟框架内”的诸多事项，无论是政治层面还是技术层面。首先，欧盟《共同法律体系》（the EU acquis）的谈判过程中分为35个章节。候选国需要逐一启动并完成谈判工作。2024年10月，阿尔巴尼亚首次正式启动了这一技术含量极高的进程。各类峰会、高级别会议、政府间会议以及入盟谈判陆续开展，推动其入盟进程。

过程

欧盟成员国政府与候选国政府通过政府间会议开展谈判。第一次政府间会议标志着谈判正式启动，明确了谈判的总体框架，具有重要的政治意义。2022年7月19日，欧盟放行阿尔巴尼亚的入盟谈判，成为入盟历程中的重要里程碑，视作推动阿尔巴尼亚入盟的重要契机。会议上，欧盟与候选国交换了谈判立场，并介绍了各自的谈判小组。然而，要满足入盟条件，特别是与欧盟《共同法律体系》的对接，需要完成以下三项关键工作：

a) 协调本国立法与欧盟立法接轨；

b) 建立必要的法律执行机构，增强行政能力；

c) 通过稳定的绩效指标验证法律实施情况。

谈判过程的第一步是分析立法与欧盟法律的一致性。一般来说，经过持续1至2年筛选阶段（screening process）后，欧盟委员会起草筛选报告（screening report），向成员国说明候选国在各谈判章节的准备情况。报告结论可能建议直接启动谈判，也可能要求候选国满足具体条件即“启动基准”（opening benchmarks）后启动谈判。具体章节谈判开始前，候选国需提交谈判立场，欧盟则提出标准立场。大多数章节会设有“验收基准”（closing benchmarks），候选国必须达到这些要求才能完成章节谈判。

候选国改革进度及与欧盟法律接轨的速度决定了谈判时间的长度。在欧盟所有成员国一致同意之前，章节谈判无法结束。谈判全部完成后，欧盟理事会将评估结果并将谈判结果写入《入盟条约》（Accession Treaty），由候选国和欧盟机构签署并经欧盟及各成员国批准。完成所有程序后，候选国正式成为欧盟成员国。

阿尔巴尼亚入欧的背景

2022年，阿尔巴尼亚与北马其顿一同启动了欧盟入盟谈判。然而，2024年9月25日，欧盟成员国大使一致决定，将阿尔巴尼亚的入盟程序与北马其顿分开。因此，阿尔巴尼亚将独自推进入盟进程。在谈判的筹备阶段，35个章节被分组处理以加快进度，优先解决核心问题。

欧盟长期推行将欧洲一体化扩展到西巴尔干国家逐步的政策。2013年7月1日，克罗地亚率先加入欧盟，阿尔巴尼亚、波黑、黑山、北马其顿和塞尔维亚列为候选国，其中黑山和塞尔维亚的入盟谈判已经启动。

黑山和塞尔维亚是先行者，可为阿尔巴尼亚提供借鉴。以黑山为例，关于法治的关键章节：第23章（司法和基本权利）和第24章（司法、自由与安全）早在2013年12月谈判初期就已启动。截至目前，黑山已启动所有33个筛选章节，其中3个暂时结束。最后一个关于竞争政策的关键章节，于2020年6月启动。

塞尔维亚方面首批谈判的两个章节于2015年12月启动，包括与科索沃关系正常化的部分。而关键的第23章和第24章在2016年7月18日启动。截至目前，35个章节中已有22个启动，其中2个暂时关闭。2021年12月，关于绿色议程和可持续连通性的第四组四个章节在停滞两年后得以启动。此后，未再有新章节得以启动。

从塞、黑的表现来看，按照完成2-3个章节需要12年时间的速度推算，阿尔巴尼亚若按此节奏推进，完成整个谈判可能需要30至35年——这还得在一切顺利的情况下，而这几乎是天方夜谭。

开启1组内容谈判（Opening of Cluster 1）

2024年10月15日，阿尔巴尼亚政府间入盟会议第二次部长级会议在卢森堡召开。会议由匈牙利担任欧盟理事会轮值主席国，外交与贸易部长彼得·西亚尔托（Péter Szijjártó）率领欧盟代表团。近邻与扩大事务专员奥利弗·瓦尔赫伊（Olivér Várhelyi）参会，阿尔巴尼亚总理埃迪·拉马（Edi Rama）则带队本国代表团。

自欧盟于2020年引入修订后的入盟谈判方法后，谈判章节分为六组主题：1）基本要素（Fundamentals），2）内部市场（Internal market），3）竞争力与包容性增长，4）绿色议程和可持续连通性，5）资源、农业与凝聚力，6）对外关系。各组进展将直接决定谈判整体步伐。此次会议正式启动了与阿尔巴尼亚关于主题1基本要素的谈判，涵盖以下领域与章节：

• 民主机构运作

• 公共行政改革

• 第23章：司法和基本权利

• 第24章：司法、自由与安全

• 经济标准

• 第5章：公共采购

• 第18章：统计

• 第32章：财政控制

欧盟为该主题及第23章和第24章（法治章节）设立了临时基准，只有达标后才会推进下一阶段。此外，还针对第5、18和32章的暂时关闭设定了基准。据公开声明，阿尔巴尼亚在入盟进程中的表现良好。随着主题1谈判的启动，阿尔巴尼亚在入盟的道路上迈出了重要一步。

西亚尔托表示，匈牙利担任主席国的核心任务之一是扩大欧盟。他认为，西巴尔干地区能为欧盟注入新动力、新视角和新能量。谈判过程中，欧盟将持续监督阿尔巴尼亚对欧盟法律框架及相关标准的对接与实施。阿尔巴尼亚高度评价了西亚尔托的观点，并赞扬了匈牙利领导安理会的积极性。

阿尔巴尼亚在数十年的努力中持续推进入盟，但布鲁塞尔重点审查阿尔巴尼亚在人权、法治与民主运作等“基本要素”上的表现。相关谈判将贯穿整个入盟过程，阿尔巴尼亚对布鲁塞尔要求的落实进度，直接关系到整体谈判的节奏。

欧盟驻阿尔巴尼亚大使西尔维奥·贡萨托（Silvio Gonzato）表示，阿尔巴尼亚可能与黑山一道，成为入盟谈判的领跑者，这与阿尔巴尼亚多年“没有B计划”的坚持密切相关。然而，总理拉马正面临来自国内的压力。他自2013年执政以来，巩固了阿尔巴尼亚作为主要候选国的地位，被反对派指责“铁腕治国”，压制批评者，滥用权力削弱政治对手。此外，该国国内政治纷争不断，例如反对党领袖贝里沙（Berisha）因遭指控腐败问题被软禁，另一位反对派人物、前总统伊利尔·梅塔（Ilir Meta）则因其他指控入狱。不过这些国内政治纷争并不妨碍阿尔巴尼亚与欧盟的谈判。在入盟问题上，无论是执政党还是反对派，对外态度高度一致——这是为争取公众支持而达成的少有共识之一。

激励、竞争和现实

西巴尔干地区的入盟前景看似光明，叙事也颇为乐观。有人认为，布鲁塞尔正在押注“现金换改革”策略（cash-for-reforms strategy），寄希望于通过推出新的增长计划，欧盟高层能够加速漫长的入盟进程。据估算，未来三年内，欧盟将向候选国注入60亿欧元资金，其中20亿为赠款，40亿为优惠贷款。这些资金只有在各国完成“改革议程”，使其法律、标准和实践与欧盟接轨后方可获得。如果国家未能达标，则到手的资金仍可能会被转移至该地区内的其他国家。

欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）积极推动这一计划，阿尔巴尼亚及周边地区的政治精英对此持乐观态度。然而，对普通阿尔巴尼亚人而言，实际受益恐怕微乎其微。首先，优惠贷款最终需连本带息偿还，基本无助于减轻国家负担。在乐观情况下，整个地区分配的20亿欧元赠款中，按GDP和人口比例分配后，阿尔巴尼亚三年内最多可获得2亿至3亿欧元。然而，这笔资金若延续过去的分配模式，大部分甚至全部可能流向政府机构或非政府组织。即使到位，每年1亿欧元对于阿尔巴尼亚的资金需求来说也不过是杯水车薪。

尽管如此，这些资金仍被大肆宣传为“重要的支持机制”和“改革激励”。为巩固这一说法，冯德莱恩于10月23日抵达地拉那，开启对西巴尔干的访问，并宣布阿尔巴尼亚将在未来几个月内收到“欧盟增长计划”下首批6400万欧元款项。这笔资金是计划总额9.2亿欧元中的一部分（包括赠款与贷款），预计三年内发放完毕。冯德莱恩还承诺，扩大进程将是其第二任期的优先事项，并称赞地拉那的远见与耐心已初见成效，阿尔巴尼亚正稳步迈向欧盟。

阿尔巴尼亚的精英阶层对此欣喜不已，但普通民众却愈发质疑与不满。从社交媒体上的评论可见，许多阿尔巴尼亚人对这笔资金的实际作用持讽刺态度。对他们来说，这些看似慷慨的承诺，更像是遥不可及的“画饼”，难以真正改变他们的生活现状。

拉马在卢森堡——又一个历史性时刻

在卢森堡举行的第二次欧盟政府间会议上，阿尔巴尼亚代表团取得了可喜的成果。拉马形容这是阿尔巴尼亚一个激动人心的历史性日子，开启入盟谈判章节是入盟旅程中的一项重大成就，阿尔巴尼亚在入盟进程中的进展也是推动地区积极变化的重要一环。拉马强调，欧盟现在比以往任何时候都更需要西巴尔干地区，正如西巴尔干地区离不开欧盟一样。阿尔巴尼亚没有其他未来的选择，历史已经证明，这些价值观只能在欧盟框架内找到并得到保障。从拉马的言辞中，可以感受到他内心的舒适与自信。

拉马和政府将入盟取得进展称作执政的又一里程碑的事件。在拉马看来，2022年俄乌冲突让欧盟更加意识到西巴尔干地区对于构建更强大欧盟的重要性，在一定程度上促成了欧盟与地拉那之间的新共识，拉马在发言中也带着讽刺语气“感谢”普京。拉马也强调，入盟仅靠国际危机或戏剧性事件是不可能的。对于一些批评者来说，这番话透露出一种令人担忧的信号，即阿尔巴尼亚的欧盟进程更多地依赖地缘政治格局或国际事件的推动，而非本国国内的改革和发展。

一体化的地缘政治与技术维度

阿尔巴尼亚迈出这一步，具有深远的地缘政治意义。几十年来，人们一直在争论阿尔巴尼亚加入欧盟是因外力还是内力。无论如何，这一进展都是地拉那的胜利。但是作为候选国等待了十年、作为理想追求了三十多年的阿尔巴尼亚，迫切需要加紧速度改革并克服障碍。

最大的挑战在于，这条入盟之路并非由阿尔巴尼亚单方面决定，多方外国因素也深度介入。首先，“否决权问题”尤为突出。欧盟成员国围绕是否废除扩大程序中的否决权，并以合格多数票取而代之展开了激烈辩论，甚至出现极端分歧。否决权的滥用在过去20年间造成了入盟进程的严重拖延，比如希腊长达十多年对北马其顿的否决，以及荷兰和希腊对阿尔巴尼亚的否决。此外，保加利亚对北马其顿的否决已经持续了两年，直到宪法修正完成前仍然有效。尽管包括法国、德国和意大利在内的九个成员国提出取消否决权，但他们并未达到65%欧盟人口的标准，难以推动提案。而另有13个国家明确反对取消否决权。尽管法国总统马克龙（Macron）和德国总理朔尔茨（Scholz）在近期发表的演讲中表示支持废除否决权，但尚未采取具体行动。

过去两年是地缘政治的“多事之秋”，成为欧盟议程的重心，俄乌冲突进一步加剧了这一趋势。欧盟面临需要加速决策的挑战，西巴尔干国家的入盟议题再次被提上日程。此外，欧盟明确表示，任何希望加入的国家都必须展现出解决双边争端的“欧洲精神”。欧盟无法承担双边问题可能被曲解为欧洲内部矛盾的风险。因此，最终决定性因素仍是内部改革的成功与持续推进。这似乎是推动一体化进程加速的良好势头，但道路并不平坦。欧盟当前的政治意愿反映了短期的优先事项，但未来五到十年的方向仍然不明朗。

整个欧洲一体化进程，尤其是成员国的加入，具有强烈的地缘政治属性。对西巴尔干地区而言，虽然其市场对欧洲的吸引力有限，但其地缘安全与稳定却至关重要，在整个一体化过程中起主导作用。当下的时机尤为重要，各国必须做好准备，抓住欧盟释放的积极信号。

人们常说，阿尔巴尼亚没有搭上便车，因为在入盟过程中地拉那确实错过了许多机会。尽管没有发生种族冲突，但严重的政治极化让阿尔巴尼亚多次丧失主动，尤其是在欧盟准备接纳新成员时。如今的欧盟与20年前截然不同。20年前的欧盟对东欧国家表现出极大的同情与支持，甚至在一定程度上放宽了标准。而现在，这种怜悯已不复存在。阿尔巴尼亚需要付出更多努力，尤其是在关键时刻果断行动，推进改革。与此同时，欧盟正因俄乌冲突和中东安全问题等全球性危机而分散精力，扩盟议题拖延，极端政党的崛起也对舆论产生了影响。然而，俄乌冲突为西巴尔干地区带来了一个契机。尽管如此，如果缺乏最低改革标准，纵使地缘政治条件有利，也难以取得实质性进展。

阿尔巴尼亚正在向欧盟靠拢？

阿尔巴尼亚驻欧盟大使表示，阿尔巴尼亚入盟决心势不可挡，十分看好今年内能开启更多章节的谈判，为此政府已有详细计划，且将与欧盟委员会密切配合。从技术层面起步，首个章节将在欧盟的协助下推进。尽管阿尔巴尼亚人明白这条路漫长，但政府希望2030年达成目标的这一雄心恐怕并不现实。

即便从第一组指标开始，法治与反腐败仍是首要任务。2023年末的欧盟关于阿尔巴尼亚的进展报告指出，腐败问题依然严重，且在许多领域广泛存在。预防措施效果有限，尤其是在一些脆弱部门，亟需更有针对性地风险评估和行动。因此，许多人认为这条路注定艰难。

欧盟内部各派意见分歧。例如，德国通过柏林进程支持西巴尔干国家入盟，力求避免西巴尔干国家相互牵制。相反，法国则倾向通过欧洲政治共同体，将西巴尔干地区与摩尔多瓦、乌克兰的道路融合，未来再作决定。而在布鲁塞尔，有人提出建立一个西巴尔干的共同市场，冯德莱恩对此表示支持，待市场运作稳定后，欧盟再作立场表态。可见，欧盟内部尚无统一路线。

拉马多次表示，阿尔巴尼亚对欧盟怀有“无条件的爱”，国内几乎没有欧盟怀疑论，远胜许多西巴尔干国家。对于那些渴望一步到位加入欧盟的人来说，这话听起来颇为动听。但言辞之外，更需审视事实与进展。所有评估都将基于阿尔巴尼亚在既定标准和准则上的表现。西巴尔干国家，尤其是阿尔巴尼亚，民主制度存在不小短板，这不仅是历史遗留问题，也受当地政治影响，常常与欧洲一体化目标相冲突。

结论

阿尔巴尼亚要实现完全加入欧盟，必须在技术和政治层面进行大量准备和工作。即便在最理想的情况下，如果阿尔巴尼亚按时完成任务，依旧会面临许多制度性障碍，并非政府意愿所能左右。只有在欧盟委员会评估阿尔巴尼亚的进展并确认其达到特定主题的标准时，才会作出关于章节过渡的决策。