一国的外国国家豁免法，指的是规定外国国家及其财产在本国民事诉讼中享有管辖豁免和执行豁免的范围及程序的法律。长期以来，国际社会依据国家主权平等原则，将一国法院对外国及其财产无管辖权和执行权确认为一项习惯国际法原则。随着国家日益介入商事交易，自上个世纪初开始尤其是第二次世界大战之后，越来越多的国家通过立法或者判例认为，国家从事商事交易或一般民事活动，不享有豁免，只有从事主权权力活动才享有豁免，即采取相对豁免原则。2004年通过的《联合国国家及其财产管辖豁免公约》（以下简称“联合国公约”）也是采取相对豁免原则。这一现象被称为从绝对豁免原则转向相对豁免原则。

我国在外交实践中长期坚持绝对豁免原则。随着相对豁免原则日益成为大多数国家所持有的立场，我国通过专门立法转变国家豁免立场日益显得必要。

2023年9月1日由全国人大常委会通过的《中华人民共和国外国国家豁免法》（以下简称“外国国家豁免法”），顺应外国国家豁免法律实践的发展趋势，借鉴国际公约和外国立法、司法的成功经验，对我国既往实践进行总结扬弃，对外国国家豁免制度进行了全面规定，是一部与国际接轨并具有中国特色的法律。

一、外国国家豁免法的制定和实施具有重要的作用和意义

制定外国国家豁免法的目的之一就是健全国家豁免制度，明确中华人民共和国的法院对涉及外国国家及其财产民事案件的管辖。中国在中华民国时期就实行绝对豁免制度。新中国成立之后也一直实行绝对豁免制度。我国法院从未管辖以外国国家为被告的民事案件，我国在国外作为被告起诉时也一直以绝对豁免原则为理由主张不受外国法院的管辖。与此同时，在国际投资仲裁领域，因为加入《解决国家与他国国民投资争端公约》和缔结大量的双边投资条约，我国政府接受国际投资仲裁，我国私人投资者也可以将外国国家作为被申请人提起国际仲裁。2005年10月25日通过的《中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法》，对外国中央银行财产执行豁免问题进行了规定。外国国家豁免法第一次就外国国家及其财产豁免问题作出全面规定，系统性地健全了我国的外国国家豁免制度。我国实现了由绝对豁免制度向相对豁免制度的转变。

外国国家豁免法的制定和实施能够更好地保护我国公民和企业的民商事权益。随着我国出口和企业海外投资的增长，我国企业和个人与外国国家间的交易也不断增加。这些交易包括与外国国家进行货物买卖交易、进行服务提供交易、签订自然资源和基础设施特许协议、对外国国家提供贷款、购买外国国家发行的债券，等等。我国企业和个人与外国国家发生民商事争议的情形也不断增加。外国国家豁免法的制定和实施，使得我国企业和个人能够在我国法院依法对外国国家提起诉讼，或者提起对法院判决和仲裁裁决的执行请求，为我国企业和个人的民商事权益提供了重要的法律保障和法律救济途径。

外国国家豁免法的制定有助于更好地维护国家主权平等和国家利益。外国国家豁免法在保护我国企业和个人合法民商事权利的同时，通过对外国国家享有的豁免范围作出明确规定，也保护了外国国家的豁免权。制定外国国家豁免法，有利于维护我国的主权、安全和发展利益。以往我国法院不能受理以外国国家作为被告的案件，使得在外国个人或组织在其本国恶意起诉我国国家的时候，我国难以提供有效反制措施。在新冠疫情中，美国一些个人和组织恶意在美国法院对我国政府提起诉讼，从一个侧面显示了制定外国国家豁免法的必要性。外国国家豁免法的制定和实施，弥补了上述不足，可以更好地维护我国主权、安全和发展利益。

外国国家豁免法的制定有助于促进对外友好交往，促进国际法治。世界主要国家均已采取相对豁免原则，外国国家豁免法的制定实现了与国际通行规则接轨，必将进一步促进我国与外国之间的交往和跨国商事交易。外国国家豁免法的颁布和实施，将进一步促进相对豁免原则成为普遍接受的习惯国际法原则。我国法治化地处理外国国家豁免问题，将进一步增进国际法治，为推动构建人类命运共同体发挥积极作用。

外国国家豁免法的制定，对于完善我国社会主义法律体系、统筹推进国内法治和涉外法治也具有重要的意义。统筹推进国内法治和涉外法治的一个重要路径就是完善涉外法律法规体系，制定外国主权豁免法填补了我国的一项重要涉外立法空缺，进一步完善了我国的涉外法律体系。

二、外国国家豁免法全面规定我国的外国国家豁免制度

外国国家豁免法对外国国家管辖豁免原则及其例外、执行豁免原则及其例外、特别程序等问题进行了明晰规定，健全了我国的外国国家豁免制度。

（一）借鉴国际通行做法，对外国国家管辖豁免的范围进行了适当的框定

外国国家豁免法在第三条明确国家豁免原则，第四条、第五条、第六条规定明示和默示放弃豁免及其例外。第七条、第八条、第九条、第十条和第十一条、第十二条分别规定商业活动例外、劳动或劳务相关合同例外、人身伤害和财产损害例外、财产权益例外、知识产权例外、仲裁例外。与联合国公约相比，我国法律没有规定国家参加公司或其他集体机构例外、国家拥有或经营的船舶例外。与美国1976年《外国主权豁免法》相比，我国法律没有将外国国家违反国际法进行征收、恐怖主义等事项列入例外范围。外国国家豁免法规定的管辖豁免例外的范围是适中的。

（二）对国家及其财产执行豁免制度进行了明确和科学的规定

外国国家豁免法明确了外国国家财产在中华人民共和国的法院享有司法强制措施豁免这一原则。外国国家豁免法也规定了外国国家财产不享有司法强制措施豁免的具体情形：外国国家明示放弃司法强制措施豁免的；外国国家已经拨出或者专门指定财产用于司法强制措施执行的；为执行法院的生效判决、裁定而对外国国家位于我国境内、用于商业活动、与诉讼有联系的财产采取司法强制措施的。

外国国家豁免法第十五条进一步规定了几类不属于商业活动的国家财产，包括国家驻外代表机构用于、意图用于公务的财产；属于军事性质的财产，或者用于、意图用于军事的财产；外国和区域经济一体化组织的中央银行或者履行中央银行的金融管理机构的财产；构成该国文化遗产或者档案的一部分，且非供出售或者意图出售的财产；用于展览的具有科学、文化或者历史价值的物品，且非供出售或者意图出售的财产；法院认为不视为用于商业活动的其他财产。

上述规定，较多地借鉴了联合国公约的相关规定，也将我国的一些成功经验加以固定，为处理外国国家财产的执行豁免问题提供了明晰的法律依据。

（三）总结我国的涉外法治工作经验，对特别程序和特殊问题进行规定

1.送达和缺席审判。外国国家豁免及其例外属于重要的民事程序问题，需要采取更为严格的送达和缺席审判程序。根据第十七条的规定，中华人民共和国的法院向外国国家送达与豁免相关的传票或其它诉讼文书，应当按照对该外国和我国有效的国际条约规定的方式、该外国国家接受并且我国法律不禁止的其他方式进行送达。上述方式无法送达的，可以通过外交照会方式送达。外国国家豁免法第十八规定，经送达完成，外国国家未在中华人民共和国的法院指定期限内出庭的，法院应当主动查明外国国家是否享有管辖豁免，并作出缺席判决。

2.行政部门作用。外国国家豁免问题，既是精微的司法问题，也是复杂的外交问题，需要司法机关和行政机关的通力合作。第十九条对法院需要尊重外交主管部门证明文件的事项进行规定，为法院和外交部的合作提供了法律依据，是具有特色的一项规定。

3.外交人员和机构和特权与豁免。第二十条规定外国外交代表机构、领事机构等代表机构及人员、外国国家元首、政府首脑、外交部长及同等身份官员的特权与豁免不受限制豁免影响。该条对于外国外交代表机构、领事机构等代表机构及其人员与外国国家元首、政府首脑、外交部长及同等身份官员的特权与豁免所依据的法律渊源之规定略有不同。对于前者，法律依据包括我国法律、国际条约，后者除包括我国法律和国际条约之外，还包括国际习惯。这里明确将国际习惯作为法律渊源，是我国法律第一次正式提及“国际习惯”，表明了我国立法机关对习惯国际法的开放态度，对我国未来相关立法和司法实践必将产生深远影响。

4.对等原则和国际条约优先原则。第二十一条规定，外国给予我国及我国财产的豁免待遇低于外国国家豁免法规定的，我国可以实行对等原则。这意味着，外国国家豁免法规定的豁免例外以及特别程序，可以随着外国给予我国及我国财产待遇的不同而在个案中予以调整。

外国国家豁免法第二十二条再次确认国际条约优先原则。我国缔结或参加的国际条约与外国国家豁免法有不同规定的，适用国际条约的规定，但我国声明保留的条款除外。本条需要结合我国对外关系法的相关条款进行解释。依据对外关系法的相关规定，国际条约的适用和实施，以国际条约与我国宪法不冲突为前提。因此，如果国际条约与我国宪法规定相冲突，则我国宪法的规定优先。

三、外国国家豁免法适用中待明确的几个问题

外国国家豁免法的颁布实施将实现我国处理外国国家豁免问题的两个转变，即从绝对豁免向相对豁免的立场转变、从外交处理为主转向司法为主外交为辅的工作方法转变。外国国家豁免法的一些规定比较概括原则，需要在司法和外交实践中加以明确。其中以下几个问题尤其值得关注：

（一）认定一项国家行为属于商业行为的标准

外国国家豁免法第七条第二款规定，外国国家豁免法所称商业活动是指非行使主权权力的关于货物或者服务的交易、投资、借贷以及其他商业性质的行为。中华人民共和国的法院在认定一项行为是否属于商业活动时，应当综合考虑该行为的性质和目的。

该款界定商业活动概念并规定商业行为认定标准。对于商业活动，该款明确了两项要素。一是非行使主权权力，二是通过列举明确商业性质行为。如果一项行为是行使主权权力，则不属于商业行为。国家的主权权力行为包括国防、外交、国内管理等行为。其中与商业行为相关的主权权力行为主要是经济管制行为，如贸易管制、征收关税、外汇管理、税收征管、投资监管、金融监管，等等。国家主权权力行为，是专属于国家的行为，私人未经国家特别授权，是不能进行的。国家的商业行为，是私人依法也能够进行的民商事行为。外国国家豁免法列举的典型的商业行为包括货物买卖、服务提供或接受、投资、借贷等。除此之外，还存在其他商业行为，如，外国在我国或对我国个人或组织发行债券，外国国家对银行贷款提供担保，等等。此外，外国国家豁免法未作特别规定的一般民事行为，也可以视为外国豁免法中的商业行为，例如，外国国家在我国领域内租赁不动产，外国在我国建设或修缮大使馆，等等。

外国国家豁免法规定，外国国家行为是否属于商业活动的认定需要综合考虑交易的性质和目的。这一规定采用的是混合标准或综合标准。这一规定用语比较概括，对个案中如何处理性质标准和目的标准的关系难以提供指导。联合国公约和主要国家的做法是，原则上依据行为的性质来加以认定，只在特殊情况下才综合考虑行为的目的。例如，联合国公约规定，法院在认定一项行为是否属于商业活动时，应当主要参考该行为的性质，但如果该行为的当事方已达成一致，或者根据法院地的惯常做法，行为的目的与确定其非商业性质有关，则其目的也应予考虑。按照这种认定标准，国家购买军火的行为，由于性质是属于买卖交易，就属于商业行为。而购买军火用于装备军队，这是交易的目的，但不能影响行为性质的认定。而要考虑行为目的的情形，主要限于特殊的雇佣合同等特殊情形。建议最高人民法院在司法解释中明确以下几个问题：第一，通常情况下根据行为的性质认定是否属于商业行为；第二，特殊情况下，可以结合行为的目的进行认定；第三，某些复杂的可分割行为，可以视情况，部分视为商业行为，部分视为主权权力行为。

值得注意的是，即便一项国家行为认定为商业行为，也并非都可以进行管辖。按照第七条第一款的规定，只有在中华人民共和国领域内发生，或者虽然发生在中华人民共和国领域外但在中华人民共和国领域内产生直接影响的外国商业行为，才可以进行管辖。如果外国国家商业行为在中华人民共和国领域外发生但没有在中华人民共和国领域内产生直接影响，也不得管辖。我国的上述规定，较多地借鉴了美国1976年《外国主权豁免法》的做法，而联合国公约和英国1978年《国家豁免法》，不要求在认定外国国家商业行为时考虑领域外行为的直接影响，只要外国国家与其他国家组织或个人之间从事商业交易，就视为商业行为。最高人民法院可以通过司法解释或审判实践进一步明确第七条第一款适用的具体情形。

（二）如何认定一项国家行为属于民事侵权行为

侵权行为豁免例外，是一项可能被广泛引用的例外，适当规定其范围是非常重要的。外国国家豁免法第九条规定，对于外国国家在中华人民共和国领域内的相关行为造成人身伤害、死亡或者造成动产、不动产损失引起的赔偿诉讼，该外国国家在中华人民共和国的法院不享有管辖豁免。该条将外国国家在中华人民共和国领域内发生的行为作为一个重要的限定，这就将在中华人民共和国领域外的外国国家侵权行为排除在外，也就是说，对外国国家的民事侵权行为主张管辖豁免例外，是以外国国家行为与法院地国具有地域联系为前提。典型的外国国家民事侵权行为包括外国官员在我国交通肇事、外国领导人在我国访问时其随访人员与我国居民发生肢体冲突引发纠纷、外国使馆人员在我国对他人造成人身伤害，等等。值得注意的是，联合国公约的限制更严，该公约不仅要求外国国家的侵权行为发生在本国领域之内，还要求外国国家侵权行为发生时行为人正处于本国领域内。

一些特殊的侵权能否构成外国侵权例外，值得探讨。例如，外国国家的网络行为造成我国国民人身伤害或财产损失、外国国家的破坏海洋环境行为损害我国渔民的养殖，是否属于外国国家豁免法上的外国侵权例外？如果仅仅考虑我国民事诉讼法的涉外案件管辖规则，我国法院对上述侵权行为具有管辖权，因为，网络行为和环境损害行为的损害结果都发生在我国。但这些特殊侵权是否符合外国国家豁免法的地域联系要求，即是否属于我国领域之内的行为，则存疑。

我国法院和外交部对侵权行为例外的解释需要持审慎态度。对于复杂的或可能引发大范围诉讼的情形，应将其视为涉及重大国家利益的外交和司法事务。我国法院和外交部应当进行协商，并由外交部根据外国国家豁免法第十九条出具意见。必要时，也可以由全国人民代表大会常务委员会作出立法解释或提出修正案。

（三）仲裁管辖例外问题

外国国家豁免法第十二条规定了仲裁豁免例外问题。该条的规定有两个特点。一是在商事仲裁之外，将外国国家与其他国家的组织或者个人产生的投资争端仲裁也包含在内。美国、英国等国的国家豁免法只提及仲裁（排除了国家间的仲裁），日本2009年《对外国国家民事管辖法》和联合国公约使用了将“商业交易”争议提交仲裁的表达。联合国公约附件明确规定，商业交易包括投资。从实践来看，这些国家也是将上述投资争端仲裁纳入管辖豁免例外范围的。二是对获得豁免例外的仲裁事项的范围较为狭窄，仅包括仲裁协议的效力、仲裁裁决的承认与执行、仲裁裁决的撤销、其他事项。而联合国公约还包括“仲裁程序”这一较为宽泛的事项。

我国新近签订的双边投资条约对提交国际仲裁的争端事项未作限定，而不少国内仲裁机构也都将这类投资争端列入案件受理范围。外国国家豁免法将外国国家（东道国）与其他国家投资者之间的投资争端仲裁列入管辖豁免例外，是适当的，符合我国的既往实践，是一个具有特色的规定。值得注意的是，这类投资争端包括的事项比较复杂多样，主要包括：东道国违反公平公正待遇、国民待遇、最惠国待遇的管理措施；东道国未尽到保护外国投资和投资者人身和财产安全之义务；东道国的直接或间接征收行为；东道国违反汇兑自由义务；东道国违反与外国投资者之间的关于基础设施建设或自然资源开发的特许协议；等等。这些国家管理行为或国家管理疏忽，本来属于主权权力行为，但由于签订双边投资条约和加入《解决国家与他国民投资争端公约》，或由于东道国明确表示放弃豁免，这些作为或不作为便因为东道国的放弃而成为仲裁庭管辖的事项。根据第十二条的规定，上述投资争端的仲裁，与商事仲裁一样，落入国家豁免管辖例外的范围。

第十二条对商事仲裁和投资仲裁案件中外国国家管辖豁免例外的范围的规定似乎有些过窄。除了仲裁协议的效力、仲裁裁决的承认与执行、仲裁裁决的撤销之外，仲裁庭和当事人可能会请求法院就财产诉讼保全等仲裁程序事项向法院提出请求，对于这些请求，法院也应当进行审查。第十二条的兜底条款为我国立法机关通过以后的立法对“其他事项”进一步加以明确提供了依据。较为可行的方法是在正在修订的仲裁法中对这一问题进行规定。

此外，外国国家豁免法关于管辖豁免例外范围、执行豁免例外、送达、缺席审判、行政机关作用的规定是否适用于仲裁程序，外国国家豁免法未作规定。实践中仲裁机构可以参照执行。更为稳妥的做法是在仲裁法修订中就仲裁机构的参照执行作出规定，从而为仲裁机构处理外国国家豁免问题提供明确的法律依据。

外国国家豁免法的制定和实施，将对我国涉外法治产生深远影响。在外国国家豁免问题上，处理好国际法与国内法的互动关系、一般涉外民事管辖和外国国家豁免例外管辖的有效衔接、司法和外交部门的相互协作，需要包括法律专业人士在内的各界人士的共同努力。我们期待，这部富有特色的法律在保护我国企业和个人的合法权益、维护国家主权、安全和发展利益、促进对外交往和推动涉外法治方面发挥预期作用。