随着又一个“政治季”的到来，阿尔巴尼亚总理埃迪·拉马（Edi Rama）以“全面复盘和规划未来”为主题召开了党内大会。会上，他向党员代表、各部部长以及相关合作伙伴回顾了过去几年中取得的进展。尽管没有点名，拉马总理对部分下属的工作表示了赞许，同时也批评了另一部分人。总的来说，他将执政取得的成果归功于政府自己的努力，而将失败错误归咎于几位内阁成员个人。此次会议的核心议程是，政府决定实施全方位的内阁改组。其中，五名部长即将离职，七名新部长即将走马上任。近40%的内阁岗位都将发生变化，由此可见此次改组的力度之大。

背景：过去十年的内阁改组历程回顾

政府对部长、议员、局长等职位进行改组的情况并不少见。然而，阿尔巴尼亚内阁在过去十年中多次发生更迭，一些部长的任期短到公众来不及了解他们就已再次离任。社会党（Socialist Party, PS）执政十年来，阿尔巴尼亚的政府行政部门完全受该党监督。这十年间阿尔巴尼亚政坛发生了诸多变化，而拉马总理的个人决定在其中起到关键作用。拉马执政仅300天时，就进行了首次内阁改组。2014年8月，他在新闻发布会上宣布辞退议会关系国务部长，并提出由另一位社会党议员接替该职位。2015年，艾里昂·维利阿伊（Erion Veliaj）参加地拉那市长竞选，导致社会福利部的职位空缺。拉马于该年5月将这一岗位委托给另一位亲信。此外，司法部部长的人选也在2015年发生变动。

拉马执政的前两年中，调整内阁方式主要是更换部长。第一轮辞退始于2016年2月，拉马决定解除财政部长的职务，并任命阿尔本·阿赫梅塔伊（Arben Ahmetaj）担任新部长。2016年，经济、旅游、贸易和商业部长也发生变动。2016年9月，交通运输部长递交辞呈。

2016年，执政党社会党与“争取一体化社会运动党”（Socialist Movement for Integration, LSI）结盟。争取一体化社会运动党从党内提名了一位新部长人选。

2017年3月，拉马解除了内政部长萨依米尔·塔希里（Saimir Tahiri）以及社会福利部长的职务。2017年1月，拉马在没有公开说明理由的情况下签署了解除司法部长职务的决议。新闻发布后，这位被辞退的部长当即指出了他与总理的冲突，并对其他几位部长提出了严厉的指控，指责其腐败猖獗。而这只是拉马领导的社会党与伊利尔·梅塔（Ilir Meta）领导的争取一体化社会运动党之间巨大分歧的开端。2017年，拉马无需与其他党派结盟就能胜选，这导致梅塔的政党没有任何谈判的余地，该党最终也没有获得组阁权。自从拉马在该年胜选后，他便可以随心所欲地选择治理国家的心仪人选。

2018年，阿尔巴尼亚内阁发生了最为轰动的改组，拉马在社会党大会上宣布对政府内阁进行深度改革，更换了一些已经任职五年的资深部长。此次改组的独特之处在于，政府引入了政治履历极为平庸的政治“素人”。例如教育部长职位被委任给了一位来自科索沃的阿尔巴尼亚族人士，引发了学生要求撤销教育部长职务的抗议。类似的，拉马将具有同样身份背景的另一位科索沃人提拔为外交部长。2018年还发生了副总理、财政部、基础设施部、农业部、文化部、国防部和商业部部长等内阁成员更换。

尽管教育部长与外交部长的任命吸引了大量关注，但他们并没有在岗位上发挥惊人的成绩，因为他们任职不到两年就于2020年被解除职务，甚至未来得及完成作为部长应当承担的任务。

2021年，拉马再度大举改革政府，增加了议会关系部、企业保护部、青年和儿童部以及标准和服务部共四个部门。原重建部部长（Minister for Reconstruction）阿尔本·阿赫梅塔伊（Arben Ahmetaj）出任副总理。财政和经济部、司法部和农业部负责人也相应调整。

2022年7月，拉马免去了曾被认为与其关系最为密切的亲信阿尔本·阿赫梅塔伊的副总理的职务。反对党曾多次指控阿赫梅塔伊就任副总理期间严重腐败。

在拉马的三个任期中，只有少数部长自始至终没有经历职位变动。部长调整频率最高的是内政部，自2013年以来，共调整了六次，部长离职的原因几乎都是因为丑闻。该部门最近的一次改组发生在2023年8月。

2023年9月的内阁改组

2023年9月4日，拉马总理在社会党大会上介绍了政府内阁的变动情况。会上，他首先聚焦于今年阿尔巴尼亚旅游旺季的热潮以及全新管理措施的实施。其次，他强调加强司法机构的作用，承诺政府将给予司法部门无条件的支持。最后，他指出，民间反腐败的罢工浪潮对政府内阁的前任成员以及中央和地方政府的大量现任或前任官员造成了影响。五名部长即将离职，七名新部长即将走马上任。此次内阁改组涉及欧洲事务和外交部、财政和经济部、农业和农村发展部、教育和体育部以及企业保护国务部。此外，政府将新设立地方政府国务部，同时解散成立不久的标准和服务部。

解散旧部门，创设新部门。拉马新设立了地方政府国务部，并委派地拉那副市长担任首任部长。总理认为，2023年5月14日的地方选举凸显了建设新部门的必要性。创设部门的原因在于，地方选举显现出中央和地方政府之间互相协调的困难性，而该部门有助于加强中央和地方政府之间的合作。与此同时，拉马解散了原有的标准和服务部，该部门的专职人员已经全部离职。标准和服务部曾由前农业部长米尔娃·埃科诺米（Milva Ekonomi）领导。2021年，部门在创立之初被寄予了政治厚望，但事实证明它的存在毫无用处。除担任前农业部长外，埃科诺米还担任过卫生部副部长。任职期间，她签署了公私伙伴关系（PPP）合同，而这些合同目前因为涉及关于手术设备消毒和国家体检计划等腐败问题正在接受当局调查。

财政和经济部。戴莉娜·伊布拉希马伊（Delina Ibrahimaj）被解除了原财政和经济部长的职务，被重新任命了一个级别较低的职位——创业和商业环境部长。新任财政和经济部长将由埃尔文·梅特（Ervin Mete）接手，他曾担任财政部副部长，也是原金融监管局（Financial Supervision Authority）局长。此人具有美国和英国的教育背景，但没有政治背景，因此被贴上了技术官僚的标签。

卫生和社会保障部。阿尔巴娜·科契乌（Albana Koçiu）被任命为新任卫生部长。她自2013年起担任公共管理部（Department of Public Administration, DAP）主任一职。根据她的官方简历，她在中央和地方行政领导职位方面拥有18年的经验，但并没有医疗保健等相关领域的经验。值得注意的是，在拉马担任地拉那市长时，她曾担任地拉那副市长。

教育和体育部。原教育部长埃维斯·库希（Evis Kushi）被辞退，由奥盖尔塔·马纳斯蒂尔利乌（Ogerta Manastirliu）接任。原部长被曝光的最大丑闻是抄袭学术作品。该丑闻在2020年曝光后本应导致其职业生涯的终结，但她的工作并未受到任何影响，甚至反而被赋予了更多的权力。

农业和农村发展部。今年7月，欧盟委员会以涉嫌腐败为由，暂停了对阿尔巴尼亚农业和农村发展的资助，即不再提供入盟前农村发展援助工具（Pre-accession Assistance for Rural Development IPARD）的相关资金。根据欧盟驻地拉那代表团称，欧盟基于欧洲反欺诈局（European Anti-Fraud Office）提供的信息做出了该决定。数月后，原农业部长弗里达·克里夫察（Frida Krifca）被解职。目前，该案件正在由检察机关立案侦查。农业部长将由此前担任过财政和经济部长的阿尼拉·德纳伊（Anila Denaj）接替。

欧洲事务和外交部长。原外交部长奥尔塔·扎奇卡（Olta Xhaçka）在阿尔巴尼亚担任联合国安理会轮值主席期间被辞退。扎奇卡是拉马的亲密合作者，也是其最忠实的拥护者。多年来，她一直处于权力中心，但关于她的一系列问题也始终在酝酿。自2013年起，她一直担任政府要职，其中包括国防部长。

凭借其早期打击反对党的贡献及其丈夫与拉马的密切同学关系，扎奇卡连续六年都在政府内阁中地位稳固。9月1日，她还公开谈论了工作事务，及其在阿尔巴尼亚担任联合国安理会非常任理事国第二年的职责等。对其而言，履行新承诺、开展创新项目、与西方加强合作伙伴关系都是未来的重要任务。

然而，近期几起与之相关的丑闻损害了她在西方，尤其是在美国接受过教育的女性形象，而她原来正是凭借该形象在社会党内和政府内阁中发展事业。有关于她被解雇的猜测有很多，其中最重要是希腊因素。扎奇卡的离职正值弗雷迪·贝莱里（Fredi Beleri）事件的发酵期，阿尔巴尼亚外交部不得不应对来自希腊方面的压力。贝莱里是希腊少数族裔，他在阿尔巴尼亚2023年5月14日的地方选举中当选希马拉（Himarë）市长，但因遭到贿选指控而被捕入狱。从那天起，希腊在欧洲办事处和美国政坛纷纷发起游说活动，不断对阿尔巴尼亚政府施压。一方面，对于扎奇卡而言，她必须扛起压力，用最好的外交经验解决问题；另一方面，扎奇卡的丈夫在希马拉拥有地产。根据希腊的一些报道（但没有任何事实依据），希马拉地产主和她丈夫之间存在矛盾。扎奇卡离职后，拉马消除了阿希关系中的潜在对抗因素。

阿尔巴尼亚许多分析人士对于扎奇卡的离职做出了另一种猜测，即扎奇卡曾将军队财产交给所谓“寡头”的丑闻。扎奇卡曾多次接受阿尔巴尼亚反腐败和有组织犯罪特别机构（SPAK）的审查，并在担任国防部长期间因租赁海军基地而受到审问。2020年7月，政府租用该基地建设旅游项目，而该项目计划由和谐投资证券投资公司（Concord Investment）和萨兰达海湾码头公司（Marina Bay Saranda）代表的卡斯特拉蒂集团（Kastrati Group）联合实施。此类项目需要总统兼武装部队司令批准通过。然而，一位前海军副司令报告称，该地产将从扩建计划中删除，并且该项目未获得总统的批准。这导致SPAK启动程序并将其没收。

此外，扎奇卡丈夫的“战略投资者”身份也可能间接导致了她的离职。她丈夫拥有阿尔巴尼亚南部五星级酒店地产一事不仅给她个人带来了很多麻烦，也给社会党和总理带来了麻烦。反对党指责扎奇卡身为部长却参与到利益冲突中，政府做出一项特别决定宣布其丈夫为“战略投资者”。扎奇卡辩护称，她没有参加做出此项决定的政府会议，并且她丈夫已经从商多年。但这样的说法对公众来说并不可信。反对党要求宪法法院辞退扎奇卡，但遭到社会党的拒绝。反对党此举无疑想让宪法法院做出不利于社会党的裁决。而迄今为止，反对党的要求在议会中依然没有得到回应，因为拉马始终在袒护他的外长。此外，一系列麻烦似乎才刚刚开始。扎奇卡被解职后，其担任国防部长期间的前政治顾问在迪拜被捕。一年前，这位政治顾问的四名商业伙伴在地拉那被捕。

新任外交部长伊格利·哈萨尼（Igli Hasani）并不是职业外交官，但他在安全问题上拥有丰富的经验。此前，他曾担任欧洲安全与合作组织（OSCE）经济和环境活动的联合协调员。在加入欧安组织之前，他曾担任阿尔巴尼亚驻维也纳多个国际组织的代表。他还在国防部担任过不同的高级管理职务，包括秘书长、北约国防政策总司长和外交关系主任，以及欧洲—大西洋一体化主任。 在欧洲局势尚不明了且冲突频发的情况下，从这位新外长的任命中或许能看出阿尔巴尼亚的外交政策计划走向。

技术官僚、官僚和政治任命者的说辞

关于政府内阁改组背后的原因，舆论界议论纷纷。一些人认为这些改变是为了实现特定目标。两个月前，拉马总理就即将发生的变动向部长们发出警告，这导致他们带着恐惧和焦虑，打起十二分精神完成工作。此外，一位阿尔巴尼亚学者认为，拉马在其日常工作中融入这些戏剧性的变化，是为了缓解其任总理期间上的僵局状态，但作用却微乎其微。

另一些人分析，内阁改组是政府受到指控后的被动选择。分析人士认为，因为拉马别无选择，所以只能将外交部长、农业部长和卫生部长从政界和公众的关注中移除。几位部长的上任和他们的具体贡献无关，只不过是他们对于总理忠诚态度的奖励。另一方面，大多数被免职的部长都已经受到公开指控，这意味着政府内阁改组是为了应对当局正在开展的政府丑闻调查。拉马迫切需要采取行动，因为数十起丑闻已经严重损害了他的形象。执政党希望给人留下“局面向好转变、暴政时代已经结束”的印象。 自2013年执政以来，每当拉马受到腐败丑闻或公众日益增长的不满情绪威胁时，他都会毫不犹豫地对其下属采取行动。他的政治团队几乎完全被技术官僚取代，而这些技术官僚似乎与社会党没有任何联系。然而，一些人认为政府内阁改组只是表明上的变化，实际上没有给现有的政治系统带来根本性的革新。

在阿尔巴尼亚担任部长的条件是什么？政治已经变得以商业为导向了，以至于任命政府内阁成员的原则竟与企业的招聘规则类似，即参考“招聘三要素”（the 3C-s of hiring）——性格（Character）、能力（Competence）和化学反应（Chemistry）。 性格是其中最重要的因素，它是在个人经历中形成的；能力是指个人能否顺利完成工作；化学反应则指团队或团队领导者是否欣赏候选人，候选人又是否匹配组织的目标。社会党成员公开认同这一就职逻辑，他们清楚，拉马非常看重“招聘三要素”。

问题在于，如果新部长没有对即将领导的部委有清晰的规划，他如何能够就任呢？组建政府内阁意味着，根据管理部门的需求相应建立一个拥有最佳候选人代表的团队。技术官僚的背景成为了一项优势。但问责制是否被纳入考虑了呢？通常来说，公民所认可的部长应当具备政治背景。但上述新部长都不是由公民投票选出的。他们的唯一共同点是“招聘三要素”中的第三项，即获得了总理所认可的“化学反应”。

辞退部长的决定引发了政治分析人士和公众的争论。很多人认为，此举背后的原因与一些部长所面临的潜在腐败指控有关。一旦这些指控得到证实，将严重损害执政党和总理的声誉。频繁的政府内阁改组已经对国家的稳定和各部门的顺利运作产生了负面影响。新任部长必须有能力规避进一步的干扰，并确保他们所代表的部门能够有效运作。

结语

令人担忧的是，阿尔巴尼亚政府内阁改组的过程中既没有对治理能力和决策水平进行分析，也没有就新部长的任命问题与其他领导机构与利益相关方进行独立协商。这一现象表明，权力集中是很难挑战的。新上任的部长理应具备政治背景和相关专业知识，但现实并非如此。此次政府内阁改组看似重大，实际上却流于表面。