“一带一路”倡议提出以来，中国与非洲国家在基础设施领域的合作取得了瞩目成就，同时也遭遇了一系列挑战。随着共建“一带一路”进入高质量发展新阶段，中非基础设施合作展现出更广阔的发展空间。

“一带一路”倡议契合非洲国家基础设施建设需求

大量实证研究表明，基础设施建设对区域经济增长具有显著正向作用。一方面，基础设施投资本身直接增加总产出，是解决有效需求不足的措施之一；另一方面，基础设施可降低交易成本，促进要素流动，扩大总需求，产生正外部性和乘数效应，推动经济获得内生增长动力。处在发展初期的发展中国家，其财政实力相对有限，但单位基础设施投资往往能带来较高边际产出。对这类国家而言，通过债务扩张，适度超前进行基础设施建设，推动生产率提升、产业升级和民众福利提高，最终在发展中消化债务，是一套行之有效的经济发展模式。

非洲国家基础设施薄弱，基于这种路径，多数非洲国家希望借助基础设施建设实现发展，因此存在大量建设需求。20世纪70至80年代，非洲国家曾经历一次严重的债务危机，得益于非洲自身的经济增长，以及重债穷国倡议（HIPC）、多边债务减免倡议（MDRI）等系列外部减债举措，非洲国家的外债规模大幅缩小，同时债务结构也开始发生变化，多边金融机构或巴黎俱乐部国家提供的优惠贷款占比下降，新兴国家双边贷款、商业机构贷款、主权债券等融资方式占比上升。

“一带一路”倡议的提出恰逢非洲新的举债窗口和债务结构变化期。彼时，“一带一路”刚刚开启“大写意”，2015年12月，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上宣布“十大合作计划”，其中基础设施、工业化、农业现代化等就位列其中，表明了非洲国家寻求发展的自主路径探索。在中国资金支持下，中国国际工程行业抢抓机遇，蓬勃发展，迎来“黄金十年”，一大批标志性项目以“主权借款+中国建设”的形式集中落地，项目的政治外交意义是重要考虑因素。

作为我国唯一的政策性信用保险机构，中国出口信用保险公司（“中国信保”）始终坚持服务中非合作大局，全力支持共建“一带一路”，已累计支持向非洲国家（地区）出口和投资近4200亿美元，覆盖61个非洲国家（地区），支持了蒙内铁路、内罗毕快速路、莱基港等一系列标志性基础设施项目，在支持中国国际工程行业“走出去”中发挥了独特作用，为构建中非命运共同体贡献了信保力量。

非洲国家基础设施效能尚待进一步释放

可以看到，非洲国家标志性基础设施项目的建设进程总体较为顺利，进入运营期后也普遍产生了良好的社会效益。以蒙内铁路为例，其客运业务每日开行3对列车，上座率高于90%，年旅客运输量近250万人，较好满足了当地民众出行需求，受到广泛好评。

但进一步看，在经济效益层面，更多项目并未达到建设之初的预期，进入还款期后仍需要财政持续兜底支持。尽管从全球范围看，铁路等基础设施项目较难实现自身的经济可行，其效益往往更多用“对东道国发展能力提升、经济实力增强和民众福利提高的贡献程度”来评价，且需要较长时间和充分数据进行验证，但是，集中的基础设施项目建设和投放也意味着东道国面临集中的还款期，若项目未能产生足够的造血能力，则东道国财政脆弱性将会显著加剧。甚至有些通过举债落地的非洲基础设施既未产生可行性分析所预期的运营收入，也未显著转化为东道国发展内生动力，效能有待进一步释放。

尽管非洲国家的GDP相较10年前普遍取得了增长，但不少国家的外债增速超过了GDP增速，外汇储备水平逐渐降低，财政压力不断增大。为维持还本付息，非洲国家持续借新还旧、借短还长，债务由期望的“动力”逐渐变成现实的“压力”。而过去的一个加息周期，以及新冠疫情、气候导致的粮食减产、地缘冲突等“黑天鹅”事件则使得部分非洲国家的债务“紧平衡”被打破。2020年以来，乍得、赞比亚、埃塞俄比亚、加纳等国家相继申请二十国集团（G20）《缓债倡议后续债务处理共同框架》，债务可持续性问题再次摆在众多非洲国家面前。

债务约束使得非洲国家借款能力下降、债权人新增贷款意愿受限，这将显著影响非洲国家未来能够获取的发展资源。目前，金融机构对大型主权项目态度更为谨慎，而由于缺少资金支持，承包商针对非洲大型基础设施项目同样抱有迟疑观望态度。

此外，在这种情况下，不少西方国家还借机炒作“中国债务陷阱论”，指控“中国提供的贷款是导致非洲再次陷入债务问题的直接原因”，这种说法显然缺乏现实依据。基于支持非洲国家的发展需求，中国主要以双边贷款的形式，为非洲国家提供贷款用于基础设施建设，成为了非洲国家最重要的双边债权人。但是21世纪以来，非洲外债结构已发生显著变化，多边金融机构和商业机构是主要债权人，双边债务仅占全部外债约1/4，中国提供的双边贷款在非洲外债中总体处于较低水平。自2020年《缓债倡议》和《共同框架》提出以来，中国持续积极参与非洲国家减债缓债工作，但多边金融机构和商业机构的缓债意愿较低，导致中国的减债缓债成果难以发挥更大作用。总体来看，作为双边债权人，中国在非洲国家债务问题解决过程中的权利义务关系并不匹配。

事实上，非洲国家再次面临债务问题，以及非洲基础设施效能释放程度不够理想，是一系列内外部原因叠加作用的结果。首先，非洲国家治理能力不足是根本原因。非洲国家普遍缺乏长期的发展规划和系统的法律体系，政策连续性不强甚至是“朝令夕改”，营商环境欠佳。部分国家甚至陷入常态化政局动荡，治理危机和安全风险凸显。其次，非洲国家产业结构单一，经济韧性不足是重要原因。由于治理能力较弱，非洲国家普遍缺乏要素保障，产业集聚效应不足，工业化进程缓慢，长期以来仍以资源、农产品或侨汇作为外汇主要来源，既导致基础设施无法充分发挥设计功能，又无法支撑建设基础设施带来的还款需求。最后，新冠疫情、环境风险、地缘政治冲突等外部事件冲击是直接原因。非洲经济抗风险能力一般，在外部不确定事件相继兑现的情况下，部分非洲国家的债务问题最终得以显性化。

中非基础设施合作仍具广阔发展空间

从非洲的资源禀赋、人口结构、工业化潜力、国际事务参与进程等方面来看，非洲基础设施建设仍然蕴藏新的机遇。可以看到，国际社会仍在持续加码对非投资力度。例如，土耳其公司Yapi获得了乌干达坎帕拉至肯尼亚马拉巴的铁路建设合同，铁路全长272km，合同金额约27亿欧元，该段系东非铁路网组成部分，未来将与内马铁路、蒙内铁路贯通，直达蒙巴萨港。再如，在“重建美好世界”倡议（B3W）和全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）框架下，美国和欧盟计划基于本格拉铁路打造旗舰项目“洛比托走廊”，目前已获得管理维护特许经营权，并通过多边金融机构投入2.5亿美元，项目总投资额或将超20亿美元。

以上述“洛比托走廊”为例，美国和欧盟如此重视并推动该项目的发展，根本目的是获取铜、钴等关键矿产资源，并借此削弱“一带一路”倡议在非洲的影响力。客观来说，这种以欧美经济利益优先的基础设施配套确实可能具备更高的可行性，但就其线路规划和站点设置来看，安哥拉、刚果（金）和赞比亚等国能否利用其实现自身经济发展仍是未知数。微观而言，这需要看当地能否争取项目推动自身产业建设和民众福利提升；宏观来看，则仍取决于国家治理能力。

同为“全球南方”国家，中国坚持发展优先，支持非洲各国探索符合本国国情的现代化道路。“一带一路”倡议秉持“共商、共建、共享”原则，从无到有，蓬勃发展，已经成为当今世界范围最广、规模最大的国际合作平台。当前，外部环境复杂严峻，百年未有之大变局加速演进，“一带一路”倡议聚焦新发力点，塑造新结合点，从谋篇布局的“大写意”走向精耕细作的“工笔画”，已进入高质量发展新阶段。

立足新发展阶段，中非基础设施合作仍然具备广阔发展潜力。党的二十届三中全会《决定》强调，要完善推进高质量共建“一带一路”机制，构建“一带一路”立体互联互通网络。2024年9月，在中非合作论坛北京峰会上，习近平主席指出，中方愿同非方深化基础设施领域合作，在非洲实施30个基础设施联通项目，树立高质量共建“一带一路”的标杆。除了铁路、公路等传统基础设施项目外，绿色、数字等领域的新基建以及“小而美”民生项目同样是今后一段时间内中非合作的重点领域。

展望与建议

面对非洲发展新形势，政府、企业、金融机构等应当形成合力，转变思路和方法，在推动共同繁荣、可持续发展中实现中非合作共赢，扩大“全球南方”影响力。

一、提升政策统筹和协调能力

政府部门可建立健全各项机制，充分发挥政策统筹协调作用。一是健全项目组织实施机制，持续发挥推进“一带一路”建设工作领导小组作用，协调各部门关注重点，提升跨部门沟通效率。二是完善项目统筹推进机制，整合“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛等历次合作成果清单，建立透明完备的“一带一路”基础设施项目库，提升对项目建设和运营管理的协调能力。三是建设项目商业化操作机制，形成一套包括信息公开、市场竞争、风险分担、股权退出等内容的商业化规则机制，有效撬动更多资金参与非洲基础设施建设。

二、持续创新业务及融资模式

业务模式层面，基于基础设施项目长期、稳定的现金流，企业可积极探索“投建营一体化”模式，重视项目经济效益，从建设者转变为投资者和经营者，并通过属地化经营提升跨文化管理能力。同时，企业应规避零和博弈思维，以开放的心态主动创造第三方市场合作机会，充分发挥各方比较优势。融资模式层面，企业可加强与多边金融机构、商业机构、属地金融机构的合作，拓展融资渠道，降低融资风险。此外，有关政府部门和金融机构要支持非洲国家来华发行“熊猫债”，以此增加东道国财政韧性，为中非基础设施合作提供支撑。

三、建立项目全流程管理体系

针对存量项目，要关注东道国外债变化，做好项目贷后风险评估跟踪，做到精细化管理；可探索建立科学可行的“一带一路”基础设施项目后评价机制，完整准确全面评价项目运行效益，充分释放存量项目发展潜力。针对增量项目，要在统筹管理对非国家债务基础上，充分利用存量项目后评价结果，因国施策，做好基础设施项目建设中长期规划，重视项目投放总量和落地节奏，助力东道国实现债务可持续和发展可持续。

在“全球南方”群体性崛起的大趋势下，中国将积极践行全球发展倡议，在基础设施领域与非洲国家进行更加紧密的合作，为非洲国家现代化进程提供更多动能。

（作者单位：中国出口信用保险公司）