境外投资项目政策风险分析及对策建议

共建“一带一路”十年来，我国对共建国家的投资稳步推进，与此同时，中资企业海外投资所面临的风险也十分突出。据中国传统基金会统计，2005-2016年，中资企业在“一带一路”沿线国家直接投资超1亿美元的基础设施项目共937个，其中被迫取消或遭遇较大金融损失的55个，涉及金额730亿美元，占期间“一带一路”沿线国家对外直接投资和工程承包金额的12%，对外投资的风险不容忽视。

本文聚焦政策风险进行具体分析，对完善海外投资风险防范的政策制定以及投资者政策争取方向提出建议，以期为后续同类项目提供借鉴，助力“一带一路”高质量发展，以中国式现代化新成就为世界发展提供新机遇。

海外投资项目政策风险分析

相比其他跨国经济活动，海外投资由于周期长、相关主体复杂，以及跨国带来的社会文化、风俗习惯、政治法律等差异，除具有一般经济活动特有的商业风险外，还面临许多政策风险，将在很大程度影响海外投资的成败，需引起企业特别关注。

马来西亚某综合开发项目经验

下文以笔者参与的马来西亚某综合开发项目为例，对项目具体政策风险进行分析和应对。

一、项目概况

二、政策风险分析

1.政府干预风险

外资在马来西亚经济发展中发挥了重要促进作用，面临新加坡在吸引外资方面的激烈竞争，马来西亚近年来一直致力于改善投资环境、完善投资法规、加强投资激励，吸引外资进入相关行业。2017年5月，马来西亚政府基于政治因素的考量，单方面宣布综合开发项目协议失效，但2019年4月，新政府又宣布重新启动项目。由于有政府曾在毫无预警的情况下单方面宣布终止项目合约的先例，故项目政府干预风险高。

2.投资限制风险

马来西亚原来对特定行业成立公司的外资股权比例进行严格限制，其中对于中国工程企业影响比较大的行业包括电信和基础设施建设。对于这两个行业而言，外资持股比例一般不能超过50%或30%。但是，2011年马来西亚政府宣布进一步松绑外资持股率政策，从2012年起开放17个服务业次领域，允许外资拥有100％股权。这17个受惠的服务业次领域包括医院服务、医疗和牙医专科服务、建筑图测、工程、会计和税务、法律服务、物流服务、教育和培训，以及通讯和多媒体服务业。尽管马来西亚放松了外国公司的投资限制，但是在马来西亚注册成立建筑工程公司和项目招标的流程仍然对中国企业进入工程行业存在一定限制。

3.优惠政策变动风险

马来西亚政府采取持续对外投资宽松政策，扩大了服务业和其他领域对外开放范围，鼓励外商直接投资，放松了对诸多领域的管制，在投资和并购方面采取了开放的态度。马来西亚投资发展局颁布的奖励计划包括行业先驱地位税收优惠（长达10年的免税期），投资免税税收优惠（资本投资提供60%－100%的免税额），区域中心税收优惠（增值收入全面免税），出口关税减免、进口关税减免等优惠。在项目财务测算中，假设了可获得相较现有投资政策之外更为优惠的鼓励性政策，这将对未来产业招商完成办公出租、办公去化、甚至办公用地出让都有较大的激励影响。但是未来有多少将能落实尚有较大不确定性，这是财务模型收益预测准确性的一大风险。

4.行业政策风险

综合开发项目产业定位以金融、总部、数字经济等为主，导入效果与马来西亚经济总量扩张速度和未来产业发展走向密切相关。项目产业规划有赖于中马两国的政策支持，政府对项目的政策支持力度将影响到产业导入效果。如果相关政策有所变动，将会影响项目建设运营的成本，产生额外支出，甚至可能导致项目失败。

5.经济增长风险

马来西亚自1987年起，经济增长连续10年保持着8%以上的高速增长，但在2000年之后进入低速发展阶段，由于出口下滑和全球经济放缓，马来西亚的经济发展较难走出困境，也给投资项目带来风险。

三、政策框架分析及争取策略

1.政策框架分析

首先通过梳理中国“一带一路”倡议、“走出去”战略以及马来西亚重要政策框架，得到向两国政府争取的政策思路和宏观依据。

（1）中国相关政策

①合作共建。先是沿线各国可以就经济发展战略和对策进行充分交流对接，共同制定推进区域合作的规划和措施。其次是探索投资合作新模式，鼓励合作建设境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区，促进产业集群发展。

②“走出去”。首先是支持银行保险机构“走出去”，支持符合条件的银行保险机构在境外中资企业集中地有序发展，围绕“一带一路”倡议，提升金融服务水平和国际竞争力。其次是支持中央企业主动布局全球创新网络、并购重组海外高技术企业或研发机构，建立海外研发中心或联合实验室，促进顶尖人才、先进技术及成果的引进和对外合作。最后是引导企业成为“一带一路”科技创新合作的投入、执行和收益主体，形成骨干企业先导带动、中小企业大规模参与的合作局面，并吸引社会力量参与。

③优势产业合作。首先是通过境外设厂等方式，加快自主品牌汽车走向国际市场，积极开拓发展中国家汽车市场，鼓励电信运营企业、互联网企业“走出去”。其次是推动新兴产业合作，按照优势互补、互利共赢的原则，促进沿线国家加强在新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域的深入合作，在电信、电子商务和智慧城市发展等领域实现创新驱动发展。

④其他配套支持。首先是推行人民币国际化，加快人民币跨境支付系统建设，进一步完善人民币全球清算体系。支持离岸市场人民币计价金融产品的创新，加快人民币离岸市场建设，扩大人民币的境外循环。其次是多元化融资支持，建立“走出去”金融支持体系。构建政策性金融和商业性金融相结合的境外投资金融支持体系，推动金融资本和产业资本联合“走出去”。完善境外投融资机制，为企业提供“外保内贷”的融资方式。最后是出海审批及管制放宽，推进境外投资便利化。研究制定境外投资法规。贯彻企业投资自主决策、自负盈亏原则，放宽境外投资限制，简化境外投资管理，除少数有特殊规定外，境外投资项目一律实行备案制。加快建立合格境内个人投资者制度。加强境外投资合作信息平台建设。

（2）马来西亚相关政策

①多媒体超级走廊。支持对象为数字文创、创新科技类企业。支持政策类型包括所得税减免、设备进口税减免、海外雇佣无限制、外资股比无限制、外汇管制取消、政府订单倾斜等。

②首要枢纽激励计划。支持对象为国际企业区域总部。支持政策类型包括所得税分级减免、部分关税豁免、外资股比无限制、放松固定资产限制、放松外汇管制、放松外籍雇员聘用、放松海外服务采购等。

③马来西亚自贸区政策。支持对象为自贸区内仓储物流、加工贸易企业；支持政策类型包括所得税和营业税部分减免、保税政策、外资股比无限制、外汇管制放松等。

④新兴工业地位与投资税赋减免。支持对象主要为有潜力的制造业企业。支持政策类型包括税收减免、税收递延、合格资本支出抵税等。

⑤其他具体产业。支持对象包括会展、商业、医疗、教育、住宅、文旅、公共设施等。支持政策类型包括税收减免、税收递延、合格资本支出抵税等，增值活动支持、部分赞助和经费支持、旅行奖励、人才培训、企业参展补贴、政府宣传等，国际游客消费免税、资产交易税减免、海外宣传推广补助、设备耗材进口税收减免、旅游医疗SST减免税，开发商房管账户冻结豁免、取消个人多套房贷限制、降低海外投资客置业价格底线、印花税免除、保障房政府回购，文旅产业基金、文化设施建设基金、低息贷款、SST免除、建设补贴，无偿托管运营、日常运维补助等。

2.政策争取策略

综合开发项目顺应中国“一带一路”倡议和“走出去”政策，以及共建特殊经济合作区、人民币国际化、中资金融“走出去”、央企国企“走出去”、优势产业领域深化经贸合作、出海审批及管制放宽等关键政策，项目的实施对政策的落实有积极意义，可向中国政府争取如离岸中心、金融扩张、央企出海、重点深化、融资支持等关键政策支持。

参考借鉴马来西亚本地支持政策的鼓励思路，分析一定程度是支持态度，但不排除未知风险存在。向马来西亚政府争取如企业免税、金融便利、投资开放、外汇放宽、人才吸纳、会展激活、开发保障、融资支持等方面的政策支持。

经验启示及建议

“一带一路”沿线国家众多，人口密集，社会文化结构复杂，以国内单方为主导的发展模式必定无法调和“一带一路”实践过程中出现的多种矛盾，为了有效应对全球变局下海外投资的政策风险，提出以下建议。

一是建议深耕重点国家市场。过去五年对外承包工程新签合同额和完成营业额排名前十的国家中，巴基斯坦、孟加拉国、马来西亚、印度尼西亚、老挝、菲律宾、柬埔寨、泰国、新加坡、缅甸在列，具有政局稳定、自然资源丰富、经济增长前景看好、劳动力丰富等普遍性特点，这些国别市场都值得中国对外承包工程企业重点关注。

二是建议加强企业间合作。对于一些重大热点项目，建议企业通过联合体或总分包方式合作，减少不必要的竞争，包括专业能力公司之间、投资类企业和工程类企业之间、国有企业和民营企业之间。对于一些过度竞争的领域，如光伏，建议推动成立行业协会，设立发展基金，争取资金支持实现可持续发展。

三是建议企业层面重视风险分析及政策争取。企业海外投资除了需要在法律合规意识、风险管理机制、专业队伍建设等方面下足功夫之外，还需要对我国及投资国相关政府风险、投资政策、行业政策风险做细致分析，并善于最大程度向各方争取对项目有利的各种政策资源，助力项目成功落地并达成预期投资目标。

四是建议加强海外投资相关专业人才建设及充分发挥各方资源作用。发展海外投资是一项系统工程，需要大量优秀的专门性人才及智库支持。建议国家层面高度重视，及时引导、加大投入培养适应国际复杂形势的复合型专业人才建设，有效整合商务管理、一线实务、第三方中介、高等院校、国家智库及学协会等各类资源，形成长效机制和有机协作体制。

作者：龚磊 占松林 张琼琼（中化商务有限公司）

中资企业境外投资风险管控的

政策要点分析

近年来，中资企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。当前国际国内环境正在发生深刻变化，中央企业开展境外投资既存在较好机遇，也面临诸多风险和挑战。本文以国有资本监管视角，对近年来境外投资相关制度和政策进行梳理，对政策要点进行分析。

政策背景

一、现行政策梳理

为加强对境外投资的宏观指导，进一步引导和规范境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展，有效防范各类风险。近年来，国务院国资委、国家发展改革委和商务部陆续出台加强境外投资管理的相关制度。

2014年，为促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平，商务部发布《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（以下简称“3号令”）；2017年，国务院国资委发布《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）（以下简称“35号令”）；2017年，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号）（以下简称“11号令”）；2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）；2018年，国家发展改革委发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》（发改外资〔2018〕251号）；2018年，国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联七部委，联合发布《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）。通过系统规范企业境外投资行为，监督企业规避风险、改进管理、提高境外投资风险管控能力，促进和规范境外投资业务开展。

二、各部委审批方式

一般而言，企业进行境外投资，首先需经过国家发展改革委、商务部这两大政府部门的审批，然后由银行办理境外直接投资项下外汇汇出手续。中央企业，在报相关部委前，尚需取得国资监管部门的批准。

1.国务院国资委

国务院国资委于2017年发布35号令，对中央企业的境外投资实行负面清单和年度投资计划管理。对于纳入年度投资计划的境外投资项目实行备案管理，对非主业投资项目和负面清单特别监管类项目报国资委审核，对于负面清单禁止类项目，中央企业一律不得投资。

2.国家发展改革委

国家发展改革委于2017年发布11号令，对企业境外投资行为“放管结合”，做到有的放矢。该规定从是否属于敏感项目、投资主体是境内企业还是境外企业两个维度，对中资企业境外投资项目实行核准、备案、报告等审批方式。需要特别关注的是：对于核准/备案项目，明确未取得发改委同意，其他部门不得办理相关手续，外汇管理、海关等有关部门依法不予办理相关手续，金融企业依法不予办理相关资金结算和融资业务。

3.商务部

商务部于2014年发布3号令，对企业境外投资涉及敏感国家和地区、敏感行业的，实行核准管理；对其他情形的境外投资，实行备案管理。2018年，商务部、人民银行、国资委、银监会、证监会、保监会、外汇局发布关于印发《对外投资备案（核准）报告暂行办法》的通知（商合发[2018]24号），强化各部委的信息共享。

政策要点

一、对敏感项目进行审核管理

根据相关规定，对敏感项目实行审核管理，对非敏感项目实行备案管理。敏感项目包括涉及敏感国家（地区）的项目以及涉及敏感行业的项目。一般而言，敏感项目需报国务院国资委履行审核把关程序，并报国家发展改革委和商务部核准。

由于相关制度出台的时间有先后，国家发展改革委和商务部对敏感国家和敏感行业的规定有所不同。此外，2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号），规定了三类限制开展的境外投资需要境外投资主管部门的核准。因此综合分析，敏感项目具体包括以下类型。

1.敏感国家（地区）：与我国未建交、受联合国制裁、发生战争、内乱的国家（地区）以及根据我国缔结或参加的国际条约、协定等，需要限制企业对其投资的国家（地区）等。

2.敏感行业：涉及出口我国限制出口的产品和技术的行业、影响一国（地区）以上利益的行业；武器装备的研制生产维修、跨境水资源开发利用、新闻传媒、房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部；在境外设立无具体实业项目的股权投资基金或投资平台等。

二、严控高风险投资项目

根据相关要求，中央企业要防范投资风险，严管非主业投资，严控高溢价并购，严禁接盘高风险项目。对于“高风险”项目，现行制度中没有明确的定义。

对于高风险项目类型，建议根据有关部门分类管控的有关要求，将“金融投资项目、房地产投资项目、PPP投资项目、‘两高’（高污染、高耗能） 项目”作为高风险项目。

另外，关于高风险国别，目前没有相应的清单发布，根据公开途径可查询的信息，建议参考商务部《对外投资合作国别（地区）指南》和中国领事网的国别风险信息进行综合判断。

三、坚持底线思维

中央企业境外投资应坚持底线思维，把依法合规、不逾红线作为首要前提，除国务院国资委负面清单禁止类的相关规定之外，建议审慎开展以下项目。

1.严禁介入当地政治纷争，密切关注所在国家（地区）安全形势与周边国际局势，提高应对境外突发事件的处置能力。

2.严禁违反企业“三重一大”决策程序、未经审批开展投资合作、恶意规避审批程序。

3.严禁开展风险识别评估不充分、缺乏有效应对手段、风险后果超出企业承受能力的境外投资项目。

4.严禁开展无具体业务支撑、不是为项目开发或执行所需要、且不符合企业相关管理规定的境外机构设立项目。

5.从严控制廉洁风险高、投资金额大、建设周期长的境外投资项目。

加强境外投资全过程管理

根据相关管理规定，中央企业应将境外投资风险管理作为投资风险管理体系的重要内容，加强风险评估、分析预警、应急处置能力建设，不断健全境外投资长效机制。强化境外投资前期风险评估和风控预案制订，做好项目实施过程中的风险监控、预警和处置，防范投资后项目运营、整合风险，做好项目退出的时点与方式安排。

一、境外投资事前管理

1.严格实行计划管理，纳入上报国资委投资计划。根据35号令相关规定，中央企业应当根据企业国际化经营规划编制年度境外投资计划，并纳入企业年度投资计划。另外，中央企业因境外重大投资项目再决策涉及到年度投资计划调整的，应当将调整后的年度投资计划报送国资委。

2.严格控制非主业投资，要求与其他央企合作。根据35号令相关规定，中央企业原则上不得在境外从事非主业投资。有特殊原因确需开展非主业投资的，应当报送国资委审核把关，并通过与具有相关主业优势的中央企业合作的方式开展。其中，主业是指由中央企业发展战略和规划确定并经国资委确认公布的企业主要经营业务；非主业是指主业以外的其他经营业务。

3.加强全面风险评估，特殊情况委托第三方进行。根据35号令及其他有关规定，对于境外特别重大投资项目，中央企业应建立投资决策前风险评估制度，委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国（地区）政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险做全面评估。建议对于其他境外投资项目，中央企业在决策前，对包括安全审查在内的风险进行全面评估，制定风控方案；建议法律部门、风险部门分别对拟投资项目出具风险评估专项审查意见；建议并购项目应审慎评估是否符合经营者集中申报条件，做到应申报尽申报；科技企业应防范核心技术外流风险。

4.加强投资决策管理，做好投资授权并严格决策流程。根据35号令有关规定，一是对境外投资决策实行统一管理，向下授权境外投资决策的企业管理层级原则上不超过二级；二是各级境外投资决策机构对境外投资项目做出决策，应当形成决策文件，所有参与决策的人员均应当在决策文件上签字背书，所发表意见应记录存档。同时，决策审批后应依照有关规定报送有关部门核准或备案。

二、境外投资事中管理

1.及时委派人员，积极履行股东义务。投资项目完成决策后，投资主体应向投资企业选派股东代表、董事监事或重要岗位人员。新设单位时，建议将派出财务主管人员作为必要条件。积极履行股东义务，加强对境外机构的管控，强化国有股东地位，保障国有股东利益。

2.严格控制风险，做好外派人员相关工作。根据商务部《对外投资合作“双随机一公开”监管工作细则（试行）》（商办合规函〔2021〕289号）等有关要求，应做好外派人员的选审、安全教育、纪律教育和应急培训等工作，落实现场人员及财产的安全防范措施，建立突发事件预警机制和应急预案。境外项目派驻人员应及时向我国驻外使（领）馆经商机构报到登记并建立常态联系机制，在境外发生突发事件时，应在驻外使（领）馆和国内有关主管部门的指导下，及时、妥善处理。

3.加强跟踪分析，做好项目变更管理。根据35号令有关规定，投资项目执行过程中，应当定期对实施、运营中的境外投资项目进行跟踪分析，针对外部环境和项目本身情况变化，及时进行再决策。如出现影响投资目的实现的重大不利变化时，应研究启动中止、终止或退出机制。

4.利用商业保险，加强风险防控能力。根据35号令有关规定，充分利用政策性出口信用保险和商业保险，将保险嵌入企业风险管理机制，按照国际通行规则实施联合保险和再保险，减少风险发生时所带来的损失。

三、境外投资事后管理

1.聚焦重大投资，进行常态化审计。根据35号令有关规定，对境外重大投资项目开展常态化审计，审计的重点包括境外重大投资项目决策、投资方向、资金使用、投资收益、投资风险管理等方面。

2.聚焦重大投资，开展后评价工作。根据35号令及其他有关规定，境外重大投资项目实施完成后，应当及时开展后评价，形成后评价专项报告。通过项目后评价，核实投资预期目标实现程度、总结投资经验、提出管理改善建议，为后续投资管理工作提供借鉴。

3.实现管理闭环，项目完成后及时报告。根据11号令相关规定，属于核准、备案管理范围的项目，投资主体应当在项目完成之日起20个工作日内，通过网络系统提交项目完成情况报告表。

作者：刘萍（中国通用技术集团）