非洲作为中资企业最早进驻的国际工程重点区域，其脆弱的经济基础在国际经济形势的影响下显得不堪一击，大量政府投资项目都因政府巨额债务无法按期支付工程款而被迫叫停。因此，向世界银行（以下简称“世行”）贷款此类现汇项目就顺理成章地成为了中资企业的必争之地，尤其对于政局稳定、投资环境良好的国家更是倾其所有，在很多时候不惜突破成本底线换取项目中标。
谁的地盘谁做主，国际工程有相应的游戏规则，世行项目必然有其特殊的一套管理体系，而中资企业在获得项目的时候往往并未考虑周全，甚至项目结束时都未能转变思路，导致项目最终巨额亏损甚至破产失败。世行一直关注着其贷款项目的环境（Environment）、社会（Social）、健康（Health）和安全（Safety）管理（简称“ESHS管理”），我国国际工程承包企业在践行“一带一路”倡议的同时，要进一步对标世行项目的ESHS管理体系，提高ESHS管理水平，推动项目顺利实施。
本文旨在以某非洲项目为例，分析世行投资项目在ESHS管理方面对于承包商成本管理可能带来风险的主要因素，并提供可借鉴的解决对策以期提高中资企业的竞争力，规避成本风险。
ESHS体系概述
世行2016年颁布的《环境与社会框架》列出了适用于贷款人的诸多标准规定，涵盖环境和社会风险、劳工和工作条件、土地征用和移民、生物保护和自然资源可持续管理等方面。与传统的HSE管理体系不同，HSE管理体系涵盖健康、安全和环境三个主要方面，增加了关于社会方面的规定，这也是世行贷款项目的重要关注点。非洲部落文化源远流长，民族意识强烈，受原殖民地文化影响其对自身权利主张也更为明确。非洲大部分地区发展程度较低，生活环境恶劣，相当一部分人还挣扎在温饱线上，对基本生活需求的渴望使其对工作机会充满迫切需求。因此，世行在所投资项目中对于项目社会影响的关注度明显高于项目本身质量、进度等基础特性。
成本风险因素分析
东非某国属于东非地区经济较好国家，国民整体素质高于大部分周边其他国家，但是非洲地区特有的部落意识、种族意识、宗教意识在该国仍很明显，导致这种国家的国际工程项目执行起来具有一定的复杂程度。尤其是世行贷款的项目，考虑更多的是如何改善民生，如何让项目给周边居民带来福利和幸福感，对于项目的进度和质量的关注度并不是很高，这与中国“走出去”的大多数企业的目标是不契合的。因为对于竞争激烈、低价中标的世行项目，唯有快速建造，快速完工才是确保利润的关键。进度、成本、质量项目管理三大目标本身就是既对立又统一的，世行贷款项目中承包商的目标与世行的主要投资目标在某种程度上来说又是对立的，这种对立就不可避免地导致了承包商在追赶进度的同时要投入更多的成本来满足世行关于ESHS的要求。ESHS对成本影响的主要风险因素有以下几个方面。
一、合同/法律规定流程复杂
世行贷款项目在FIDIC通用合同条款4.1款承包商一般义务中，加入了承包商环境社会管理计划（C-ES-MP）要求，该文件包括诸多管理执行计划（MSIP），涉及土方施工、桥梁结构物施工、河道导改和便道、采石场石料开采，混凝土和沥青拌合中的环境和社会风险管理细则等方面，而且明确表明在开工前，该文件要经监理工程师、业主甚至是世行批准才可动工。C-ESMP文件涉及面广，综合程度高，对于从项目开工到竣工的每一个环节都明确做出了标准操作程序规定，详细描述了承包商的环境和社会管理责任和义务，各种许可、资质、证书的要求基本涉及到当局所有行政审批机构，流程繁琐，等待时间过长，如果没有建立良好的沟通机制以及缺乏对当地行政审批流程的理解，很有可能会严重影响项目进度。因为非洲多属殖民地国家，继承了原西方殖民统治者的程序意识，缺少任何一个文件也无法进行下一步流程。
就一个非常小的分项工程打井来说，打井过程涉及三个环评审批部门，包括水资源局、环保局和水资源用户协会，缺少任何一个部门的批件都会导致无法使用水井甚至不允许打井，这其中还不包括与当地政府、社区召开的各类协调会所花费的时间及成本。
审批流程长、参与者众多必然延缓整个项目的推动进程，对于“拿进度换效益”的中资企业来说只能去适应当地文化，尽量按照当地的规则去推动相关审批，将其对进度的不利影响降至最低，而这部分成本在投标时对于没有世行项目执行经验的企业来说很难考虑到，属于项目的额外成本。
二、土地资源管理混乱
非洲国家普遍干旱，地区发展极不平衡，有种植价值的土地都被农场主承包去创造经济效益了，普通老百姓拥有的土地基本属于闲置状态，不宜种植。因此，出于对经济发展的渴望和生存状态改变的迫切需求，一旦其土地牵涉到工程项目执行，便认为这是上帝的恩赐，认为其赚钱翻身的机会来了，往往狮子大开口索要巨额赔偿。
非洲土地分公有、个人私有以及社区集体所有，基于非洲国家政府机构的管理体制，土地管理存在不同程度的模糊状态，主要表现在土地权属不清和边界不清。经常出现的情况就是国家土地部门划拨土地给某个人或社区，而地方政府又将其划拨给其他个人或社区，造成权属混乱，而且地权划分往往缺少法律文书，更加剧了土地权属的混乱程度。另外，政府的换届也会对土地的权属划分造成一定的影响，往往会导致本来合法合理使用的土地突然就变成非法入侵了。世行项目的ESHS管理体系特别关注社会方面的影响，尤其是项目当地周边居民的生活和福利，一旦土地权属或边界有争议，业主便会依据世行的规则叫停该项目工作，直到争议解决，但是这种土地争议涉及法律程序往往需要很长时间才能得到解决。因政府土地资源管理混乱的状态，一些私人用地的地主甚至不清楚自己的土地边界，一旦在其土地周边执行项目便可能招致诉讼，即使是承包商已经按照当地流程与利益相关方召开了各种协调会进行了告知，这种情况下也同样面临停工的风险。
因此，对于承包商需要自己征用的土地，如果不清楚项目所在国/地区的土地管理规定，必然会花费大量成本和时间去解决土地问题，与征地和各种协调会花费的成本相比，时间的浪费所带来的间接成本的增加往往更加显著。但是这部分成本损失往往很难从业主那里得到补偿，因为承包商自用土地一般都是由承包商自行征用并承担相应的风险。
三、属地员工管理复杂
如前文所述，世行项目更关注如何改善民生，以项目为依托去改善周边社区的生活质量，促进地区经济发展，其ESHS管理要求中的Social（社会）方面的重点之一就是关切项目周边居民的福利以及生活改善状况，强制要求承包商将工作机会中相当一部分比例留给项目周边居民。同时一些项目所在国的劳动法也会根据非洲部落文化和本地保护的限制而规定承包商须将一定比例的工作机会留给就近的社区居民。在这一背景下，承包商在招聘属地员工过程中会面临以下几个困境。
1.多数基础设施项目地处偏远地区，附近居民教育程度较低，难以雇佣到符合项目要求的技术工种，进而影响项目的顺利实施。
2.如果项目所在区域涉及多个社区/部落，为了满足每个社区/部落的工作需求，承包商需要尽量在每个社区/部落招聘人数上进行平衡。但是迫于世行关于社会环境管理的高要求以及项目所在国劳动法的严苛规定，开除员工的程序非常复杂，往往会导致承包商被迫满足社区/部落的工作需求，但是又无法解雇没有明显过错的员工，增加了管理难度的同时无形中增加了不必要的人工成本。
3.世行高度关注周边居民/项目员工的福利及感受，对他们的反馈甚至一些真实性有待核实的所谓投诉给予高度重视。这样便给了一部分素质较低、想浑水摸鱼的属地员工无理地要求涨工资、增加福利、带头闹事的机会。经常出现的令人啼笑皆非的局面就是，没有工作的人带头堵路、阻工要求工作机会，而有工作的人又不想好好工作，总想着罢工为自己谋取工资或福利的增加。
上述属地员工管理困境对项目成本带来的直接影响是不断上涨的人工成本，间接影响是同一社区招聘的过多冗余人员经常聚集而可能产生的罢工、消极怠工对项目进度的影响。其中，人工成本除了工资以外，还有交通和食宿、劳保用品等配套设施的高昂成本。按照世行贷款项目的执行标准，承包商要为距离稍远的员工提供通勤车辆，或者提供满足一定标准的食宿条件。但是这些成本在投标时，作为一个没有执行过世行项目的承包商来说是无法预见的，至少是没有进行充分地考虑。另外，还有一个不得不面对的问题就是“偷油”现象。柴油偷盗现象在非洲普遍存在，而且形成了一个人尽皆知，甚至人人参与的灰色产业链。尽管承包商会采取一定的手段去遏制这种现象以降低燃油成本，但是对于一些较大的基础设施项目，涉及面太广，甚至项目所在地的警察等外部势力也会参与其中，无形中增加了控制柴油偷盗的难度，势必会造成项目不必要的成本浪费。
四、利益相关方众多
世行项目的投资理念代表了西方的普世价值观，伴随着项目的落地，诸多外围的配套合同也随之应运而生。因此，承包商只是整个项目在施工执行方面的一个主体，其外围存在数个附属合同主体和利益相关方。其中包括负责项目安全的外部警力、教区、劳工办、工会、各类协会、政治团体、项目沿线社区以及其他与项目执行相关的涉及项目各类审批的各级地方政府机关和部门。所以，承包商在执行项目过程中所面对的不仅仅是来自于监理或者业主的监督管理压力，众多项目利益相关方都存在不同程度的利益诉求，而在这些利益相关方之间平衡、周旋往往需要耗费大量的人力和财力。
在世行的ESHS管理框架下，任何利益相关方都可以对项目提出质疑或抗诉，如果没有在规定的时间得到妥善处理，视事情重要程度及其影响程度，世行会采取派专员督察，叫停项目甚至终止贷款协议等手段来遏制事情不良后果的蔓延。因此，承包商在执行此类项目的时候，并非只是服从于监理或是业主的管理，更多的是要在各个项目利益相关方之间周旋，以最小的代价谋求一个推进项目进展的平衡点。
受西方民主文化的影响，非洲地区的治理体系和决策机制效率低下，凡事必牵扯众多利益相关方，几乎所有决策都要征求所有利益相关方的意见，均是集体决策，所以一旦有任何跟项目相关的事情需要决议的时候，各种大小会议便接踵而至。受当地文化的影响，凡出场必会产生费用。对于非洲地区项目拖期的惯常特性，从项目整个生命周期的跨度去考虑，此类费用的体量往往不容小觑，而这些费用在投标阶段往往并未被承包商纳入成本考虑范围。
另外，出于属地保护和扶持属地经济发展的考虑，世行投资项目往往会在合同中要求承包商一定的属地化比例，包含用工和分包、供应商等资源，这便给了众多利益相关方一个发挥的空间。各种推荐的属地分包、供应商纷至沓来，但是有实力、履约能力好的合作伙伴少之又少，加之这些利益相关方都有借推荐之名行“寻租”之实，承包商在面对这些推荐资源方面往往疲于应付，浪费不必要的时间成本和合作的试错成本。
建议及对策
上述成本风险因素都属于潜在成本，对于没有世行投资项目执行经验的承包商来说，往往很难合理预判，盲点在于对世行ESHS管理框架的不熟悉，以及缺乏对项目所在国文化、法律法规要求的理解。为规避投标风险，使中国承包商在项目执行过程中对于ESHS规则能够做到有的放矢，成本可控，笔者建议中资企业做好如下措施。
一、研究世行规则，熟悉当地法律法规
加强对世行《环境与社会框架》的理解，要熟知世行ESHS管理在项目层面的延伸和落地程度，从而理解项目执行过程中ESHS管理的具体工作范围，这样才能有的放矢地去报价，将其费用预算纳入成本管理范畴。另外，通过驻地国所属机构增强对当地法律法规的理解，尤其是劳动法、雇主法等与劳工管理相关的一系列法律以及与项目各类审批相关的法律程序，可以避免一定的法律风险。同时也可以更加精准地判断属地人工成本要素，以及应付诸多审批流程的间接成本。
二、做好前期调研，了解周边情况
土地权属不清的问题在非洲比较普遍，征地拆迁的延误往往是制约项目顺利推进的瓶颈。因此，为有效规避征地问题带来的不利影响，承包商在投标期间应做好前期调研工作，了解项目周边土地权属情况及业主征地落实情况，充分评估征地延误可能带来的影响，留足一定的延误空间。如果意识到征地延误可能对项目进度带来潜在的风险，中标后就要提前做好索赔的准备。另外，在调研期间还要摸清项目周边社区的分布情况、利益相关方的情况，了解社区关于就业方面的诉求、项目利益相关方可能对项目提出的要求，结合世行的社会管理要求，对用工成本做出完整、准确的计算，同时也要预留一部分不可预见费，用于处理利益相关方可能造成的间接成本增加。
三、培养中方自有ESHS管理人员
国内ESG管理正处于起步发展时期，众多企业还处在摸索阶段，真正能够深刻领会世行ESHS管理要求并能够适当落实的管理人员仍不多见。相当多的承包商在执行项目过程中，中方管理人员在ESHS管理方面发挥的作用非常有限，大多数还是基于国内项目的管理模式，即把重点放在安全管理，而忽略了社会环境方面的管理要点。对ESHS全要素管理的理解不到位和执行偏差势必导致承包商在落实世行要求的时候捉襟见肘，忽略一些本应考虑的成本预算，亡羊补牢往往会耗费更多的成本。因此，承包商应借着国内ESG管理大力发展之际，逐步向世行主导的ESHS管理模式过渡和靠拢，大力培养具有ESHS全面管理能力的管理人员，确保在项目投标时留足成本预算，在执行过程中规避履约风险。
随着国内外经济形势的风云变幻，国际工程承包商在加快“走出去”的同时要深度思考如何走得更远、更稳。伴随着“实体化运作”“自营模式”转型的过程，想要在竞争日趋白热化的国际市场中立足，适应以世行为典型代表的多边金融机构的游戏规则已成必由之路。适者生存的朴素真理无需多言，低成本竞争的日子并不好过，也不会长久，适应并转型才是企业发展长策。