随着国际经济交往的深入发展，腐败制约公平竞争、资源的有效配置及民主政治的弊端日益受到国际社会的重视，许多国际或区域性组织为了遏制跨国腐败现象，纷纷制订了公约或法规；世界银行、亚洲开发银行和欧洲复兴开发银行等国际金融机构也建立了相应的体系与规则。鉴于越来越多的中国企业和个人近年来受到世界银行等国际金融机构的调查与制裁，本文就以世界银行为例，对其制裁体系进行研究。

世界银行的制裁体系是一种行政程序，旨在保护由世界银行托管的资金，同时在决定被控方是否将受到制裁以及将实施何种制裁之前，会向被控方提供基本的审核程序。根据世界银行的《制裁程序》规定，其制裁体系不仅适用于与国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）相关的案件，还适用于国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和有世界银行担保的投资项目（又称部分风险担保或PRG）相关的案件，并针对它们不同的商业模式进行适当调整。

世界银行的制裁制度介绍

世界银行的制裁制度是指世界银行对参与世界银行资助项目、从事符合定义形式的欺诈、腐败、共谋、胁迫或妨碍行为（通称“欺诈和腐败”）的个人和实体进行制裁的安排。

一、应制裁行为的定义

根据《反腐败指导方针》，“应制裁行为”包括腐败、欺诈、共谋、胁迫和妨碍行为，具体的定义如下。

腐败行为系指直接或间接地提供、给予、接受或要求任何有价值物品，不正当地影响另一方的行为。

欺诈行为系指通过任何作为或不作为（包括错误表述）蓄意或肆意误导（或企图误导）某一方，以谋取财务等利益或逃避义务。结合行业实践，欺诈行为的表现方式往往包括：为了满足招标要求，提交虚假的文件以伪造以往的资质（合同价值、完成日期）、财务周转情况等；提交虚假的投标保函、履约保函或制造商授权等；以及不披露代理和佣金、分包商等。

胁迫行为系指直接或间接地危害或损害（或威胁危害或损害）任一方或该方的财产，不正当地影响某一方的行为。

共谋/串通行为系指双方或多方之间的共谋，旨在于实现一个不当目的，包括对第三方的行为产生不当影响。

妨碍行为系指故意破坏、伪造、改变或隐瞒调查所需的证据材料或向调查官提供虚假材料，实质妨碍世行对被指控的腐败、欺诈、胁迫或串通行为进行调查，和/或威胁、骚扰或胁迫任何一方使其不得透露与调查相关的所知信息或组织继续调查，或对世行行使其审计或检查或获取信息的合同权构成实质性妨碍。

需要强调的是，《反腐败指导方针》并未规定违规行为必须已完成或达到其目的才构成应制裁行为。例如，提出向另一方支付腐败款项即构成腐败行为，无论对方是否接受或贿赂是否达到了目的，均可加以制裁。

二、世界银行的制裁措施

根据《反腐败指导方针》，世界银行还规定了可采取哪些措施来制裁在世界银行资助项目中从事应制裁行为的公司和个人；并为此明确设计了相关流程，以保护世界银行管理使用的资金用于指定用途。根据指导方针，世界银行可对从事腐败和欺诈行为的贷款资金接受者处以以下多种制裁：

谴责信，即向被制裁方发出公开的斥责信；

制裁或永久制裁，即永远或在规定的期限内取消被制裁方参与世界银行项目的资格；

有条件解除的制裁，即被制裁方被除名直至满足规定的条件（此为世界银行默认或最常用的制裁方式）； 

有条件地免于制裁，即被制裁方被告知，除非其遵守特定的条件，即采取特定措施以保证欺诈和腐败行为不会再次发生（例如实施合规计划）和/或赔偿因其行为所导致的损害（例如退款），否则将被制裁；

返还得利，即向政府或欺诈和腐败的受害者退还所有不正当所得。

制裁会导致被取消资格的公司和个人不得参与由世行贷款或资助的项目或获取项目下的合同，取消资格的范围会涵盖其“附属公司”，即由被取消资格的公司或个人直接或间接控制的任何法律实体。任何制裁的实施将适用于制裁对象的承继者和转让者。世界银行还将在网站上公布制裁对象的身份及相关制裁措施。自1999年以来，已有超过600个公司及个人受到世界银行的制裁。

需要说明的是，世界银行不制裁会员国政府或政府官员。如果某政府内发生欺诈或腐败，世界银行会与该政府一道处理此问题；如果无法找到解决办法，世界银行可依照其与该国的法律协议采取行动。世界银行可暂停拨付贷款和/或注销未拨付贷款款项，并可要求提前偿还贷款。世界银行可在以下情况下采取此等行动：世界银行认定发生了与贷款资金有关的欺诈或腐败行为，而借款人未采取及时和适当的行动；借款人（如借款人不是会员国）在其他项目中受到了制裁；借款人或其他贷款资金接受者未遵守其在《反腐败指导方针》项下的义务。

世界银行的两级制裁体系介绍

根据世界银行的《制裁程序》规定，世界银行的制裁体系是一种通过两级程序打击欺诈与腐败的行政程序。世界银行同其它多边发展银行（MDB）已达成协议，同意就某些形式的不当行为予以制裁。这些“应制裁行为”就是《反腐败指导方针》中规定的腐败、欺诈、共谋、胁迫和妨碍等行为，世界银行对应制裁行为的调查与审理流程如下。

一、世界银行制裁体系中的调查机构

世界银行廉政局（INT）负责调查对公司或个人（下称“调查对象”）的应制裁行为，在调查完成后，如果廉政局相信有充足的证据证明该公司或个人存在应制裁行为，廉政局将向资格暂停与取消办公室（OSD）的资格暂停与取消主管（SDO，下称“暂停主管”）提交“指控声明及证据”（SAE）。

二、世界银行制裁体系中的两级审理机构

1.世界银行行政制裁程序第一级——暂停主管 

暂停主管对制裁案件进行初步审核，如果证据充足，暂停主管将向被指控参与制裁行为的调查对象发出“制裁审理通知”（下称“通知”）。“通知”包括指控、证据和建议的制裁措施。暂停主管还可能建议对调查对象的分支机构实施制裁，在这种情况下，该分支机构也将收到一份“制裁审理通知”。在发出通知后，调查对象及其分支机构将暂停获得世界银行资助项目合同的资格，等待制裁审理的最终结果。公司或个人可选择不对指控或建议的制裁措施提出异议，90天后则执行暂停主管所建议的制裁措施。如果制裁期超过一年，还将触发其它多边发展银行的交叉制裁。据统计，64%的案件在暂停主管一级得到解决。

2.世界银行行政制裁程序第二级——制裁委员会

如果调查对象对指控或建议的制裁措施提出异议，则案件交由世界银行制裁委员会处理。制裁委员会由三名世界银行工作人员和四名外部成员组成。调查对象需要向制裁委员会递交“回应书”，制裁委员会审议“通知”中提出的指控和建议，并听取相关公司或个人的任何答辩，审核案件的所有证据，并可能举行听证会，然后对案件做出最终的决定。如果制裁委员会裁定调查对象存在一项或多项应制裁行为，将对调查对象实施适当的制裁，并在适当情况下对其分支机构实施制裁。制裁委员会的“决定”是终局的和即刻生效的，无论是廉政局还是调查对象，都不能对制裁委员会的“决定”进行申诉。这就是世行行政制裁程序的第二级，也是最终级。

廉政局的调查与审计权介绍

一、“应制裁行为”的判定原则

在国际通行的刑事司法调查中普遍遵循无罪推定理论，即任何人在未经证实和判决有罪之前，应视其无罪。无罪推定所强调的是对被告人所指控的罪行，必须有充分、确凿、有效的证据，如果审判中不能证明其有罪，就应推定其无罪。在无罪推定中，主控方承担着举证责任，并且承担因证据不足而指控失败的风险。

对比来看，世行采用“More likely than not”（更多可能性）的判定原则，即使怀疑的比例是51:49，但只要有更多的可能，世行就可以判定怀疑成立。需要说明的是，世行集团既是规则的制定者，又是规则的执行者、解释者，通过其内部相对独立的调查和审理机构来行使不同的职权以达到权力的制约，这就必然导致其调查与合规判断具有不同于一般司法机构的特殊性。其裁定可以是基于自己认为合理的判定而无需绝对确凿的证据，被调查对象或被制裁机构很难通过世界银行体系以外的法律途径进行申诉或救济。另外，世行的制裁决定还享有司法豁免权，至少目前看来，在司法实践上，还没有世行的决定被法院或国际仲裁机构判定无效，可不予执行的先例。

二、廉政局的审计或调查权来源

在世界银行《反腐败指导方针》中有专门的规定，借款人和其他贷款接受者为协助预防和打击世界银行资助项目中的腐败行为而必须采取相关行动，该行动包括：借款人须在与其他贷款资金接受者（包括项目执行机构）之间的协议中加入反腐败条款。这些反腐败条款须要求贷款资金接受者同意遵守《反腐败指导方针》。如果贷款资金接受者因为违犯反腐败指导方针而受到世界银行的制裁，借款人有权终止协议。贷款资金接受者如与其他贷款资金接受者订立协议，也需要在协议中加入相同的条款。 

这即是为什么通过国际金融机构贷款的项目中，承包商与业主签订合同的特殊条款中会有关于“出资人有权利对执行合同/项目相关的（会计）文件进行审计”规定的原因。

三、廉政局审计的重点内容

廉政局在审计时会特别关注以下内容：是否多个合同刚好低于采购门槛，项目中是否使用代理或第三方咨询机构，第三方咨询公司与外国官员有关或者有密切的联系，代理费或商品价格是否过高，报价最低的投标人没有中标，某一个投标人多次或无正当理由地中标单一来源合同，一项合同无正当理由地改变条款或金额，一项合同多次变更订单，以及产品或服务质量低劣，或未能一次性交付等。

四、廉政局的调查方式

廉政局的调查手段有很多，具体包括以下几类。

1.查阅原始文本

包括与主承包商、分包商和咨询方等所有第三方的合同原始文本；会议记录、邮件、笔记和备忘录等往来文件；与投标有关的资审文件、标书和价格分析文件等。

2.对会计账目进行审计

廉政局会指派内部或外部的专业人员对与合同执行有关的总账和明细账、收据和支付证明、现金交易清单等进行审计。

3.直接进入公司以及个人邮箱系统进行审查

该审查涉及收件箱、发件箱、草稿箱、垃圾箱、末次登陆时间以及联系人管理等，审查还会涉及相关人员是否对邮件内容进行过篡改或删除。 

4.直接登录公司的财务核算系统，查看与项目执行有关的会计记录，由于公司的财务核算系统很难篡改，一旦账目不清或没按规定正常入账，都会受到廉政局的关注。

5.对相关人员进行面对面的访谈

访谈人员包括调查对象内部人员、业主以及合作第三方等；访谈内容可能涵盖项目的整个过程，从最初的招标信息获取渠道到资审、投标，以及中标后的实施工作；另外，调查人员会对具体细节做交叉的询问。

世界银行制裁体系的其他规则

一、与世界银行达成和解（NRA）

根据世行规则，在制裁委员会发布最终的决定之前，调查对象可以和廉政局进行谈判以达成和解。协商解决机制可以在调查阶段或者审理阶段任何时候启动，只要双方达成合意。如果进行和解谈判，调查对象需答应廉政局提出的条件以换取有条件地免于制裁或相对短时间、牵涉面较窄（比如不波及母公司）的有条件解除的制裁。在不同的阶段与廉政局进行和解谈判，调查对象自身的谈判筹码会不一样，廉政局开出的和解条件也会不一样。判断是否开展和解谈判以及接受什么样的条件，要根据调查对象自身的情况来做判断，比如调查对象与廉政局继续抗争的筹码是否充足、其自身是否有重大错误或行为瑕疵，以及能否找到充足的法律依据、国际惯例或行业规范做支撑等。

如果选择和解，调查对象需答应如下条件：首先要承认廉政局的指控；今后停止从事不正当行为；针对公司过去在世行融资项目中的欺诈或腐败行为展开内部调查，并向世行披露调查结果（根据谈判结果可能选择3-10个项目不等）；按照世行的规则严格实施内部合规计划，由世行核准的合规专员对此进行监督；可能会充当告密者，向世行揭发自查过程中发现的其它公司或个人的不合规行为等。作为交换条件，调查对象不会被世界银行公开身份且被列入“黑名单”，也不会受到全球其他多边银行的联合制裁；和解是秘密进行的，双方会签订保密协议；调查对象还可以与其他多边银行继续合作。但在和解协议执行过程中，协议签署方必须严格遵守约定进行自查自纠，未来项目投标或执行过程中不能再出现违规行为，否则和解协议被终止，并会按照协议中约定的方式被重新处以有条件解除的制裁或更严厉的永久制裁等惩罚。

最后，和解协议的签署还有其制度保障措施，一是必须获得世界银行集团首席律师的批准；另外，暂停主管必须审核所有和解协议以确定：协议为自愿而非强迫达成；如果同意实施任何制裁，制裁措施不应明显违反世界银行的《制裁准则》等。

二、被提前资格暂停

前文提到过，暂停主管向被指控参与制裁行为的调查对象发出“制裁审理通知”后，调查对象及其分支机构将暂停获得世界银行资助项目合同的资格。但是在例外的情况下，廉政局可能在提交“指控声明及证据”之前，即调查阶段还没有完成就申请暂停调查对象的资格。如果在廉政局调查结束之前，廉政局相信已经有充足的证据证明调查对象至少存在一项应制裁行为，并且调查成功结案的可能性很高，以及在一年内能够向暂停主管提交“指控声明及证据”的条件下，廉政局可能向暂停主管提交“资格暂停请求”。如果暂停主管确定证据充足，足以证明调查对象至少存在一项应制裁行为，暂停主管可能发布“资格暂停通知”，即在“制裁审理通知”做出之前就对调查对象实施资格暂停。

三、交叉制裁

2006年2月，非洲开发银行、亚洲开发银行、美洲开发银行、欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行、国际货币基金组织及世界银行的负责人宣布成立打击腐败的国际金融机构（IFI）联合工作小组。各银行的领导人同意有必要“统一各自对腐败的定义，提高各自调查规则和程序的一致性，加强信息交换以及确保一个机构采取合规及执法行动时得到所有其他机构的支持”。因而，公司或个人一旦被世界银行列入黑名单，只要制裁期间超过一年，该公司或个人还会同时被IFI其他几家多边发展银行联合制裁，失去其资助项目合同的投标资格。

影响世界银行审理结果的因素

根据世行规则，对于所有不当行为的制裁基准为三年期的有条件解除的制裁，在这个基准上，世行会根据不当行为的性质，综合考虑其加重和（或）减轻情节，在三年期有条件解除的制裁基础上进行增减，以确定最终的审理结果。具体的影响因素总结如下。

一、加重因素

可能加重对不当行为处罚的因素有三类，每类行为因其主观或客观危害性不同其加重幅度也不一样。

第一类，不当行为本身的严重程度会导致制裁增加1-5年。这类行为包括：

（1）重复的行为模式，即不当行为反复出现；

（2）从事禁止行为的手段老练、复杂，比如精心策划某项不当行为，运用多种手段使不当行为隐藏掩盖极深，参与人数或组织机构众多，持续时间很长，或者涉及多个司法管辖区域等；

（3）在不当行为中起核心作用，比如是组织者、策划方或牵头方；

（4）调查对象与政府官员或世界银行工作人员合谋从事不当行为等。

第二类，不当行为造成的危害程度会导致制裁增加1-5年。这类行为包括：

（1）对社会公共安全与健康造成损害，包括可预见的身体伤害或死亡，以及使公共健康或安全处于危险之中；

（2）对项目的危害程度高，比如履约能力低下，商品或服务的质量或数量不符合合同条款要求，以及工期延误等。

第三类，干扰世界银行的调查会导致制裁增加1-3年。这类行为包括：

（1）在调查过程中从事干扰行为，具体包括蓄意销毁、篡改、隐瞒或改变证据材料，为了对调查造成实质性的阻碍对调查人员提供虚假陈述，威胁、骚扰或恐吓协助调查的其他人员等；

（2）胁迫或给证人付费，比如调查对象威胁对证人的财产、工作、名誉产生伤害或已经造成伤害，以及调查对象为了阻止证人与世界银行合作，作为交换对其进行支付等。

二、减轻因素

可能减轻对不当行为处罚的因素有三类，每类行为因其性质不同其减轻的幅度也不一样。

第一类，在不当行为的行使中扮演次要角色，减轻惩罚的幅度可以达到25%。这类行为包括：行为人起次要作用或是边缘性参与者，公司高层决策机构无人参与、纵容或故意无视不当行为的发生。

第二类，主动采取措施修正不当行为，减轻惩罚的幅度最高可达50%。这类行为包括：

（1）暂停不当行为；

（2）对涉事人员采取内部行动。公司经理层采取一切适当的手段来处理不当行为，包括对相关员工、代理或代表行为采取适当的惩戒和/或补救措施；

（3）实施有效的合规计划。建立、加强以及实施公司廉政合规计划（后文还将阐释），实施的时间、范围以及成果质量都非常重要；

（4）进行赔偿或经济补偿。调查对象自愿弥补合同执行中的任何缺陷，或退还因不当行为获取的利益。需要专门说明的是，第二类全部四种行为采取的时间点对判定减轻处罚的幅度都非常重要，因为表明了行为人悔意的真诚度、意图悔改的决心，以及为了降低不当行为的损害结果所专门采取的补救措施力度。

第三类，配合廉政局的调查，减轻惩罚的幅度最高可达33%。这类行为包括：

（1）提供支持与合作。根据廉政局的陈述确定调查对象是否对调查行为提供了实质性的帮助与支持，包括自愿披露行为，提供信息与证言的真实性、完整性与可靠性，提供支持的性质与程度，以及协助的及时性等；

（2）开展内部调查。调查对象对不当行为采取自行的、行之有效的内部调查，并将调查结果及其相关事实证据与廉政局分享，并且鼓励调查对象扩大内部调查行为的范围并将结果与廉政局分享；

（3）认罪或承担责任。在调查阶段尽早认罪或承担全部责任比调查进行很久再承认，减轻幅度会更大；

（4）进行自我约束。在调查结束之前自愿主动放弃参与世界银行融资项目也会被认为是一种配合行为。

三、合规计划

作为世行集团（WBG）完善其制裁制度的一部分，廉政合规计划是不可或缺的一部分，其主要目的是遏制、发现、调查不当行为，并对证实的不当行为及其影响进行补救。2010年，世界银行创建了廉政局合规办公室（ICO），作为世行集团反腐败工作的执行部门之一；根据《廉政合规指南》，廉政局任命了第一位廉政合规主管。

根据2010年9月生效的世行集团修订后的“制裁程序”，前文提到的多项制裁措施中，“有条件解除的制裁”作为世行集团默认的或者基本的制裁措施，与“有条件地免于制裁”中的“条件”，主要指的都是廉政合规计划。也就是说，制定、完善并实施符合世行要求的廉政合规计划是终止制裁、或有条件地免于制裁、或者在某些现有制裁的情况下提前终止制裁的主要条件。合规办公室除了监督受制裁公司的廉政合规情况（或者个人遵守行为准则的情况）外，廉政合规主管还负责决定合规条件和/或由制裁委员会或者暂停主管确定的作为制裁一部分的其他条件是否得到了满足。

制定并实施符合世行要求的廉政合规计划通常需要建立与完善公司内部完整的合规体系与工作流程，包括但不限于反欺诈合规政策和程序（重点如制定公司反腐败和反贿赂的政策和程序，制定针对代理、中介等第三方的公司尽职调查程序）、制度体系、组织机构、人员配置、工作程序、培训宣传、监督检查等内容；定期向合规办公室报告工作进展情况，接受其评估与持续的监督等。只有在满足合规办公室的审查要求后，被制裁单位或个人才能解除制裁或者免于制裁。

近年来我国一些从事国际工程承包的公司接连遭到世界银行等国际金融机构的调查与制裁，中资企业应当引以为戒。笔者建议企业在遵守项目所在国法律的同时，也要熟悉并遵守世界银行等国际金融机构的采购与反腐败指导方针，制定和完善企业内部相应的规章制度，定期进行可能涉及腐败行为的风险评估（包括投资、收购、项目建设），加强财务管理，聘请专业人士对企业管理层及员工进行反腐培训等。