菲律宾能源部（DOE）于2022年11月15日发布了能源部通告DC2022-11-0034，修订了2008年《可再生能源法》的实施规则和条例，有效地解除了菲律宾可再生能源开发利用中的外资所有权不得超过40%的限制。取消外资股权限制将有助于吸引更多外国投资者，推动菲律宾的光伏和风电装机的扩张。

此外，菲律宾还放宽了与外资有关的法律条款。2022年修订的《外国投资法》，首次允许国际投资者在菲律宾境内设立并全资持有公司。与此同时，菲律宾投资署（BOI）一直积极推动2020年的《企业复苏和企业税收优惠法案》（CREATE）实施。该法案增加了对发电、储能和能效项目的优惠政策。

01近期机遇

根据菲律宾能源部通告DC2022-11-0034，外国能源开发商在技术、财务和监管义务方面将获得与本地企业基本相同的待遇。对于未来的可再生能源合同，外国实体可以选择直接对可再生能源进行勘探、开发和利用（EDU），并将直接适用现有的2019年《综合投资指南》中有关可再生能源合同申请、管理以及可再生能源开发商注册的规定。

已有的可再生能源服务和运营合同无需能源部另行发布增加外国人参股的程序。外国投资者和当地合作伙伴之间已有协议约束。截至2022年8月，菲律宾共有15.3GW光伏和17.5GW风电合同处于不同开发阶段。367MW的无长期合约光伏项目（即全部发电量直接卖到电力批发现货市场WESM的光伏电站）可能更容易引进外国投资者；许多处于早期或后期开发阶段的本土新能源项目业主希望吸引外资注入，来推动其项目进行。当地项目开发者收取的开发溢价差别很大。潜在的外国投资者在计算回报率时应考虑这些溢价。

图1 菲律宾能源部列出的光伏、风电项目

此外，菲律宾能源部自2019年起实施了可再生能源配额制（Renewable Portfolio Standard,RPS）。负荷服务商（Load Serving Entities,LSE,即配电公用事业公司和私人零售商）有义务在2019-2022年期间每年增加1%的可再生能源份额。能源部于2022年9月发布的最新通知将年度义务从2023年起每年的年增长份额提高至2.52%。为了满足最新的RPS要求，到2030年需要增加约25TWh的年度可再生能源发电。也就是说，2024-2030年期间，平均每年要增加2.4GW光伏或1.3GW风电。与过去5年相比，这一增长相当巨大。菲律宾也即将开始在可再生能源市场交易可再生能源证书，可再生能源证书的价格会为现有和未来的光伏和风电提供额外的收入。

图2 可再生能源证书的供需关系

02全球技术的本地化实践

从长远来看，太阳能电池板和逆变器的成本预计将变得更便宜。然而，本地成本部分，如土地、建设、开发和保险，仍在很大程度上影响菲律宾不同可再生能源项目的成本差异。因此，对于国际能源开发商来说，雇佣经验丰富的当地专业人士来帮助应对菲律宾能源开发中的复杂情况至关重要，特别是在获得中央和地方政府部门以及监管机构的许可、认证和认可方面。具有实地能源开发经验的当地雇员可以管理特定现场和特定项目的问题，例如，不同行政等级对法规的差异化解释、新领导层上任后的政策和指导方针变化、需要遵守的义务以及可以获得激励的资格。

此次的能源部通告没有涉及外国公司的土地所有权问题，法规中只涉及可再生资源的开发利用。1993年颁布的《投资者租赁法》允许在某些条件下将私人土地长期租给外国投资者。土地征用过程漫长，需要高水平土地专家代表外国能源开发商与当地土地所有者进行谈判。适合太阳能发电的土地通常位于农村地区。因此，在开工建设前，可能需要采取土地类型转换、重新分类、整合等相关措施。

此外，遵守地方政府的规定也很重要，这些规定是国家政策的补充。例如，漂浮式太阳能光伏的开发权会因水体监管机构而异。主持这些项目的当地政府有各自用于支持可再生能源发展的政策和计划，并且可能会规定额外的技术、财政和法律义务。

可再生能源项目的涌入也迫使菲律宾国家电网公司（NGCP）在能源监管委员会（ERC）的批准下，建造更多的输电线路并升级现有线路。并网发电是电力建设阶段必须解决的关键问题，否则电力项目将长期拖延或极有可能被叫停。在开发阶段，NGCP需要进行系统影响研究（SIS），该研究可由NGCP委托或通过认证的第三方SIS编制机构进行。

03商业模式

菲律宾电力市场自《电力行业改革法案》（EPIRA）通过以来已解除管制。吕宋电网和维萨亚电网相互连接，运行着一个具有竞争力的批发电力现货市场（WESM）。吕宋电网和维萨亚电网的可再生能源开发商可以选择向现货市场售电。但由于WESM的现货价格是不稳定的，常常受特定事件驱动，如果完全以这种商业模式运作，在获得融资上具有一定难度。可再生能源开发商通常会选择通过电力合约覆盖其预期发电量的50%以上。途径有以下几种：

（1）竞争选择流程（CSP）。自2016年以来，配电公用事业公司和电力合作社 (Distribution Utilities)必须通过CSP公开招标电力供应商。可再生能源开发商可以参与CSP，以获得和公用事业公司的20年长期合同。大型配电公用事业公司（如马尼拉电力公司）的CSP通常会引发关注，并尽力保证“公平”。对于小型的配电公用事业公司和电力合作社，在当地建立良好联系，了解采购需求的背景和细微差别更为重要。

（2）绿色能源拍卖计划（GEAP）。可再生能源开发商可以在未来参与GEAP招标，获得20年的长期合同。菲律宾能源部计划在2023年推出第二个GEAP，此前首个GEAP在2022年完成，授予了2GW的太阳能、风能、水电和生物质能可再生发电容量。

（3）绿色能源选择计划（GEOP）或零售商。可再生能源开发商可以与现有零售商或绿色能源选择计划（GEOP）运营商签订长期合同。新加坡Nexif Energy公司和菲律宾本土售电公司SN Aboitiz Power（SNAP）签署为期10年的75MW光伏项目供电协议（PSA）就是一个例子。

（4）可再生能源开发商直接设立零售部门，向大用户销售产品。由于太阳能和风电具有特有的发电曲线，受天气情况影响存在间歇性，需要和其他发电资源捆绑销售给大用户。电力市场上尚未有金融衍生品，因此单一的太阳能和风电开发商如果通过从WESM市场买卖电捆绑销售，会面临相当大的商业风险。

04金融创新

除了传统的公司，项目融资还可以通过发行债券、首次公开募股（IPOs）和不动产投资信托（REITs）来实现。近年来，绿色债券越来越受欢迎，当地银行已筹集绿色债券，为符合条件的能源项目提供融资和再融资。由于可再生能源项目——特别是光伏项目的良好前景，已有一个IPO和一个能源REIT项目公开发行。这些金融工具用于支持太阳能项目开发和建设。

对于计划在现货市场售电的太阳能项目，菲律宾开发银（DBP）设立了太阳能商业发电厂融资计划（SMPP），为项目资本成本的50-60%提供融资，期限为12年，本金偿还有一年的宽限期。DBP计划在吕宋和维萨亚的初始运行中为至少262MW的太阳能项目提供融资。10兆瓦及以上的项目有资格申请SMPP。

05结论

可再生能源技术的外资股权限制最近有所放宽，这表明菲律宾在吸引外商直接投资上再次开放。外国能源投资者在遵守义务和享受激励措施方面将得到与当地投资者一样的待遇。

已有的能源项目和正处于不同建设阶段的项目都可以通过收购或直接向能源部申请能源合同来获得。在政策方面，每年RPS的增量需求从1%增加至2.52%，这意味着每年需要大规模新增太阳能和风电装机，以满足新的RPS要求。

引进国外技术和资本能够帮助菲律宾经济从Covid-19疫情中逐渐回弹，并促使其能源结构逐步向可再生能源转型。当然，外资在进军菲律宾电力市场时应与本地特色情况相结合。

背景信息：菲律宾可再生能源投资史概述

菲律宾拥有丰富的地热、水电、太阳能和风电资源，是亚洲最早采用可再生能源的国家之一，并且有很多成功的实践案例。菲律宾过去经历了两波可再生能源的产能扩张浪潮：第一波在1975—2000年间，地热发电和水电大规模扩张；第二波在2014—2016年间，固定上网电价政策（FIT）下风电和太阳能装机容量大增。

图3：1973-2021年菲律宾可再生能源装机容量年度增量

来源：菲律宾能源部（DOE）, 水石能源研究（WaterRock Energy Research）

1979年发生的第二次全球石油危机导致油价暴涨，许多国家开始评估对石油发电的依赖程度。1975年至2000年，与其他亚洲国家一样，菲律宾决定摆脱对石油的依赖，通过开发当地的地热和水力资源来实现能源结构的多样化，以满足快速增长的需求。现有的1.8GW地热发电和3.6 GW水力发电，大部分是在1975年至2000年期间建成的。

由于在1975年至2000年期间开发了易于开采的地热和水力资源，可再生能源装机的扩张在2010年之前大幅放缓。在风电和太阳能发电技术成本下降以及FIT的推动下，2014—2016年短时间内增加了740MW太阳能和430MW风电。2016年太阳能和风能FIT补贴配额饱和，可再生能源装机扩张再次放缓。

在过去的2-3年里，亚洲一些国家的太阳能和风能并网发电装机大幅增长。菲律宾是否准备在未来几年迎来第三波可再生能源装机扩张？

仅从供电总成本来看，基于实际合同和拍卖数据，太阳能、风能项目相比煤炭、天然气项目更具有竞争力（图4）。基于水石能源内部对煤电、气电、光伏和风电中长期平准化度电成本（LCOE）的详细评估，可以得出相同的结论。随着太阳能和风能渗透率的增加，储能需要得到建设。新能源越来越便宜，相比新建煤电和气电的价格优势会越来越大，在中期风电光伏按10%—25%比例配备时长1—4小时的储能在经济上也会变得合理。

图4 热电（煤炭、天然气）与太阳能、风能总成本对比

图5 煤炭、天然气、太阳能和风能中长期平准化度电成本（LCOE）

太阳能和风能发展是经济可行的，其在菲律宾的扩张速度理应比过去5年更快。太阳能和风能产能扩张相对缓慢受到多重障碍限制，风能和太阳能的外资股权份额不得超过40%则是其中之一。