蒙古国是一个矿业权全面招标的国家，也是一个《矿产资源法》修订开放、细致、透明、有针对性、社会公众参与度高的国家。

蒙古国被国际货币基金组织列为世界上矿产资源最丰富的29个国家之一，特别是铜、金和煤，量大质优，成为本世纪初的一块开展矿业活动的处女地，国际矿业资本蜂拥而入。1997年，在世界银行的支持下蒙古国制定了第一部《矿产资源法》。2006年，制定了一部新法以替代1997年法。2006年矿法颁布后，十七年间这部法律一直在不断修改之中，目前已进入更大修改的进程。

蒙古国本来是个对探矿权实施“先来先办（First come, first served）”的国家，后来演变为探矿权全面招标。其标金底价如何？成交价如何？标金属于什么性质？本文予以简要介绍。蒙古国的矿法修订频繁，其修订的透明度如何？社会公众的参与度如何？修订者对各种意见的采纳度如何？都值得探一探，讨一讨。

① 蒙古国的勘探许可证招标

（一）蒙古国勘探许可证招标背景

蒙古国1997年矿法规定所有许可证均按“先来先办“受理，不存在招标问题。2000年矿法开始对普查许可证权全面招标。2006年矿法颁布至今，大致经历了三个阶段。

第一阶段，设置了预查、普查和勘探三种探矿许可证，其中预查属非排他性找矿性质，向国家具体主管矿业的行政机关申请，获准后颁发预查许可证，开展预查工作。

第二阶段，保留预查，将普查和勘探合并为“勘探”。修订版放宽了对预查的要求。第15条规定：“法人（指的是公司）无须许可证有权在已有勘探许可证和开采许可证的地区开展非排他性预查，但保留区和特别授权区除外。”对勘探，则将“先来先办”替代原来的普查招标。第18条规定：“勘探许可颁发给最先提出申请登记并符合本法规定要求的法人（An exploration license shall be granted to the first applicant who registers and files an application for an exploration area）”。目前蒙古国挂在网上的《矿产资源法》就是这个版本，我国商务部挂在网上的是其中译本。

第三阶段，2018年四月，蒙古取消了按“先来先办”原则办理勘探许可证的规定，所有勘探许可证均需通过招标获取。2022年4月，蒙古国政府颁发了“矿产许可证条例”，对勘探许可证招标做出了具体规定，并建立了数字化的网上招标系统，不设招标现场，再线上完成所有招标事宜。

(二) 蒙古国当前勘探许可证招标步骤

勘探许可证持有者可以开展排他性预查、普查和勘探活动。一个勘探许可证面积为25公亩（0.25平方公里）～150000公亩（1500平方公里）。勘探许可证为期三年，可延期三次，每次三年。

2022年，蒙古建立了勘探许可证数字化网络申办系统，申请、提交资料、付费、开标、授证全在网络上进行。整个网路招标由蒙古矿产资源和油气局（MRPAM）组织，它是矿业与重工业部下设的一个专门办理矿业权事务的机构。

招标步骤如下。

第一步，MRPAM发布招标通知

宣布招标区块信息，投标截止日期、标金底价为1.44美元/公顷（144美元/平方公里）、每个许可证印花税80.1美元。

第二步，投标者注册

缴纳底价和印花税后，进入数字招标系统，提供勘探技术方案和标金报价。

第三步，对投标人的勘探技术方案和标金报价进行评估

从网上注册系统关闭的下一个工作日开始，矿业和重工业部长任命的技术委员会将开始评估投标建议书，首先是对财务建议书进行评估。评估过程向公众公开。下一步对报价最高的投标人的技术方案进行评估。对技术方案要评估投标人的技术建议书是否有具体的估算和研究依据，以及它是否具有实际实施的可能性。

第四步，勘探许可证的投标结论和标金支付

在收到技术委员会的评估结果后，MRPAM在2个工作日内发布相关决定，并授予投标人勘探许可证，对此要考虑以下情况：

如果可以根据《蒙古国矿产法》颁发勘探许可证，则应在收到MRPAM的通知后10个工作日内支付投标价格与底价之间的差额，以及第一年勘探许可证的年费。如果投标人在收到MRPAM的通知后10个工作日内通知MRPAM其无法支付投标标金与底价的差价和第一年的年费，MRPAM将宣布该通知无效，并书面告达投标人。

如果选定的投标人在收到MRPAM的通知后10个工作日内支付第一笔年费，MRPAM将在3个工作日内向其颁发为期3年的勘探许可证，并在许可证制图登记处登记勘探许可证和许可区域。在授予勘探许可证后，MPRAM立即通知环境部、省、盟、苏木或地区的首长，以及许可证范围所在的专业检查机构。这样的通知刊登在日报上。

投标人缴纳的底价不予退回。

勘查许可证网上招标工作流程见图1.

图1勘查许可证网上数字申办系统工作流程

（三）勘查许可证招标标金额度

2021年蒙古通过招标颁发了109个勘探许可证，招标收入865.2万美元，2021年蒙古存续有效勘探许可证941个，占地4563千公亩，相当于45630平方公里，平均每个勘探许可证占地48.5平方公里。则2021年招标获得的许可证平均每证缴纳招标的成交价为7.83万美元，合54.81万元人民币，相当每平方公里缴纳1614美元，合1.13万人民币。成交价是底价的11.2倍。这个数字包含空白地和各种勘查程度的勘探许可证招标成交价。所有的勘探许可证招标底价是一样的，114美元/平方公里，合人民币798元，相当于一家人一次下饭馆的钱。由于区块资源潜力和工作程度不同，成交价则各异。

下面与我国探矿权招拍挂做一个对比。我国2021年存续有效勘查许可证9426个，占有面积10.66万平方公里。平均每宗探矿权占地11.3平方公里。按蒙古国每平方公里底价114美元计，我国每宗探矿权的标金底价为1215.2美元，合人民币8506.4元。按蒙古国每证平均成交价计，我国每宗探矿权须缴纳标金17205.2美元，合人民币120856.4元。

我国矿业权出让收益招标底价按矿床类型和勘查程度两个指标确定，最低为2万元/平方公里，最高为30万元/平方公里。则我国与蒙古国每平方公里招标底价为（2万元～30万元）与798元的比例关系，最低20000:798=25倍，最高300000:798=3759倍。这仅仅是底价的差异，成交价在我国没有天花板，就不可控了。

除招标收入外，蒙古的权益金率从价2.5%，公司所得税25%，年租属租地成本性质，不属于收益性费种。用权益金、所得税、矿业权招标成交价三项计算蒙古国矿业有效税费率如下。

假定一宗探矿权进入采矿后，营业利润为1000万美元，营业利润率为15%,权益金为2.5%，公司所得税为25%，招标标金为7.83万美元，则

销售收入=10000/0.15=6666.7万美元

权益金=6666.7×0.025=166.7万美元

公司所得税=0.25×1000=250万美元

标金（取2021年平均值）=7.83万美元

企业纯利润=1000-250=750万元

矿业有效税费率=(政府所得税费)/(政府所得税费+企业纯利润)

=（166.7+250+7.83）/（166.7+250+7.83+750）

= 424.53/1174.53=36.14%

蒙古国矿业有效税费率为36.14%，政府拿走矿业项目收益的为36.14%，矿山企业拿走63.86%，属于世界上中低矿业有效税费率水平，也是政府和企业同时取得最大利益的水平。

蒙古的探矿权招标收入，仅占权益金的4.19%。真是不查不知道，一查吓一跳，原来才这么一点点钱，不够某国招拍挂塞牙的。

① 蒙古国的矿法修订

说来凑巧，蒙古国目前也正处于矿法大修订的时期，修订

活动正在紧锣密鼓地进行。2006年颁布的《蒙古国矿产资源法》实施已经17年，期间屡经修订，目前面临一次最大的修订。修订草案已准备好，矿业与重工业部长于2020年成立了一个修法工作组，修改草案已于2023年3月在网上发布，总共举办了12次讨论会。2023年10月19日由蒙古律师协会的行政法委员会和开放社会论坛组织举行了一次大型公开讨论。

通过这些活动，共收到1315条修法建议，其中138条来自政府机构，428条来自非政府组织，通过电子的和手写的方式提交。

蒙古律师协会主席Odgerel P. 和蒙古律师协会行政法委员会主席Munkn-Erdene T 将各界建议综合为以下几个问题。

第一，关于部门规章的法律适用性

矿法涉及的行政管理面很广，如何处理好矿法与其他规章的适用关系，是修法要解决的重要问题之一。蒙古国与矿法有关的部门规章多达38个，当某些事项有部门规章可以适用时，当然就采用部门规章；如果无可适用的部门规章，则须采用通用的行政规章，或在矿法中规定，这些都要在修法中理顺，以免遗漏或冲突。

第二，关于某些特别许可证的法律适用性

如特别勘探许可证、特别开发许可证，特别加强和控制等，建议援引《许可法》中的颁发、延期、暂停、撤销等作为《矿产资源法》中的特别许可条款，以解决矿产部门特别许可证的适用法律不足问题。

案例1：

蒙古国颁布的《长名称法》禁止在河流、水库、森林地区进行勘探和采矿作业，对持有许可证矿业公司的矿业活动产生了影响，暂停了他们的矿业活动，两年后这些区域正式停止使用。“暂停”意味着是要恢复活动的，但在这两年内没有恢复公司的活动，于是产生了法律纠纷，因为《矿产资源法》没有规定暂定这种许可证暂停到期不延期的情况，于是建议援用《许可法》有关条款。

第三，关于重要矿产

关键矿产对国民经济极其重要，要以长远的眼光协调政府行为。政府应努力与公众对话，强调矿产资源对国家安全的重要意义。政府的重要矿产政策要保持透明度，唯如此法律规章才能有效实施，因为单靠协议、规章和行政法律是不够的。地方社区常发生民众与公司的纠纷，导致双方受损。对这个问题应该质疑政府的作用。当启动一个政府项目时，应向公众讲清这是他们的共同利益。不考虑任何一个群体的利益，都将导致矿业项目的失败，使国家的发展蒙受风险。

第四，关于违法者的处理

关于违法后果的规章是很不够的，仅提到普通法，如《不法行为法》和《刑法》。在修法草案的400多条中，应该有10-20条规定罚款。但施以罚款并不能解决惩罚问题。从事矿业活动的公司应该要自觉熟悉《矿产资源法》，并懂得什么是犯罪行为，以便预防犯罪。不断警告是避免企业犯罪的有效方式。抓住机会纠正企业犯错误而不是立即罚款，是至为重要的。政府机构和检查机构应该确定罚款的条件，即只有在矿业违法在以下情况下才施加罚款：矿业运作应该停止，对违法行为已提供了专业技术指导，已超过了给予的整改时间。从更广泛的角度看，矿产资源部门在依照《矿产资源法》管理时，将其他部门有关的各种规定综合考虑才是可取的。厘清法律控制机制，有利于与其他部门法律更有效的合作，不致产生重叠。

第五，关于地方关系

新的修订草案关注了地方关系和社区参与问题。草案对公众参与共提出了三个总体规定，但缺少具体的实施程序，仅是一些模棱两可的语言，诸如雇佣本地居民或让当地非政府组织参与其活动等。为使修法条款清晰起见，法律应该对此做出综合而明确的规定。

实例2：

在新冠疫情流行期间，某个由外国经理领导的公司受到健康原因的旅行限制不能来蒙。当时MRPAM（蒙古矿产资源与石油局）通知其许可证已到期不能续证。然而，最高法院裁定：文件可以通过网上登记，即使在限制人员流动或因流行病检疫而限制人员流动的情况下均能做到。

这个案例，明显是对高等法院一句简单的“文件网上登记”的官僚作风表示不满，应该通过修改法律来真正解决在无可抗力的情矿下，解决许可证到期换证的问题。

第六，关于许可证

行政机构关于颁发、暂停、撤回许可证的决策依据一直保

持不变。按照现行《矿产资源法》第55条，如果国家行政机构有理由吊销许可证，就可以一纸通知送达许可证持有人。然后公司在一个规定的时间里回应是否接受这个通知。如果公司不能提交要求的文件，就可以决定撤销其许可证。作为回应，公司可以采取法律行动反对撤销决定。然而，修法草案对此并没有做出显著的改变，显示出这个法律框架保持不变达一个十年之久。人们普遍认为，这份修法草案过于笼统，当前的共识是，有关部门的具体规章应该融入到矿法中来。

案例3：

LLC”A” 在规定的时间内向主管官员提交了一份环境管理计划，但未获批准。随后特别许可到期，并以文件丢失为由拒绝延期。法庭发现该主管官员的拒绝是不正当的，尽管一直上诉到MRPAM，均遭拒绝。最终法庭以行政机构的拒绝理由不当属错误行为，裁定支持LLC”A”。

第七，勘探许可证收费

现行矿法的表述：“许可证费用确定按银行交易时间支付，许可证费金在提交给国家行政部门时即视为已支付。”这种表述留下一些模糊之处，就是勘探许可证费金是由真人去银行缴纳呢还是通过网上缴纳就行了。另一个问题是，如果超过30天不支付许可证费金，行政机构有权吊消许可证。行政机构处理吊消是在一个月后而非30天。对于特别许可证的吊消，法院会取消这种决定，指出行政行为不符合实际情况，如果公司在后一个时间段内已缴纳了费金的话。出现这种纠纷是因为缺乏清晰的法律规定来规范行政机构的行为。因此，当在法庭上出现这类纠纷时，行政机构不能证明它的程序行为是规范的。

第八，勘探许可证颁发

现行《矿产资源法》对资料提交和特别许可证的延期制定了一个框架。然而修法草案就此没有提出任何进一步的建议。现行矿法对此的表述是：“第一次勘探特别许可证有效期三年，之后可以延期三次，每次三年。”这就为矿业与重工业部和MRPAM在批准时任意决定埋下了伏笔。此外，修订案没有在法律中提出处理矛盾的方法，留下了一堆如何解决纠纷的问题没有回答。

第九，关于勘探活动的环境问题

由于缺乏对环境管理计划和自然保护计划的核准，公司常发现他们在现有法律框架内不能提交延长特别许可证的申请，因这些计划未获政府核准且不能提交国民议会，于是不断发生纠纷。在这种情况下，MRPAM却声称法律框架不授权延长特别许可证的期限，因此，此事必须诉诸于法院。法院的任务是评估MRPAM是否应该恢复特别许可证。因此就导致法院工作量的增加。这类规章不仅仍然保留在修法草案中，而且变得越来越模棱两可。例如第45.5条：“如果特别勘探许可证持有者遵守了环境保护计划，则苏木区的官员将返还存款。”45.9条规定：“苏木官员应在15日内接到收据。”然而，修法草案没有制定由谁来评估环保计划是否已全面完成。现行矿法在这个问题上主要规定退回环保存款，而实际上某些公司的环保计划却面临无法核准的挑战。由于官员对核准计划的拖延，官员以当地反对为由推迟到选举后办理。这就使得在公司、地方社区和非政府组织之间出现困难，造成某些许可证被收回的事件。如果在《矿产资源法》中明确规定一个环保计划的核准和评估时间，就能处理好这些纠纷。法律专家指出，对矿地关系缺乏明确的规定，对决策环境缺乏综合处理的法律框架，是产生纠纷的原因。矿业活动常面临大量的矿地矛盾，其中最主要的是由于这些矛盾得不到解决而导致矿业特别许可证被撤销。法律专家认为，矿法修订案缺少防止纠纷的条款和规定，将重蹈过去得错误。

① 点评

（一）偏低的矿业税费

蒙古国是一个矿业权全面招标的国家，但却是矿业税费偏低的国家。蒙古国设置有三种主要矿业税费：权益金从价2.5%，所得税从利25%，2021年招标成交价每勘探许可证7.87万美元。三项之比为：

权益金：所得税：招标成交价=1：1.5：0.047

招标收入微不足道，是一笔小费。比国外饭馆支付的小费还低。在国外饭馆吃饭，消费占餐食价格的15%；如果权益金是饭食价的话，蒙古招标价仅占4.7%。

原以为蒙古矿法肯定会借勘探许可证全面招标大捞一把，没有想到竟然令我极其失望。

之所以矿业权全面招标的成交价很低，是因为矿业权招标的价值被定义为对价，即对交易做出承诺而产生的或竞争产生的价值，不包含交易财产的价值。财产的价值由权益金支付。这是矿业权招标的国际规则，不懂的需要恶补。即使是美国首创的油气租约招标（探采一体化矿业权），其招标收入为油气权益金的7%～8%，比蒙古略高一些。因此，矿业权招标是不可能发大财的。当然，某国是个例外。

用矿业有效税费衡量，蒙古国国为36.14%，处于国际货币基金组织和世界银行确定的政府优化收入区间；而我国多在50%～70%区间。

蒙古国矿业税费之所以处于世界偏低水平，使其遵守国际矿业税费种类和额度的结果。三项税费的种类规范，额度偏低；而我国搞出了两个世界未见的矿业税费怪物：一个是资源税，一个是矿业权出让收益。两座大山压着，矿业税费成为世界之最。

蒙古国人穷国穷，但在矿业税费设置上很守规矩，没有乱来。

（二）开放、透明、细致、公众广泛参与、有针对性的矿法修订

坦率地说，在研究蒙古国矿法之前，笔者是有点小瞧这个国家的。荒凉的国土、贫穷的财政、游牧的民族，其矿法能好到哪里去呢。

了解到蒙古国矿法修订的情况后，笔者无言了。蒙古国修法在路线上与某国有着根本的不同。其修法开放，透明、公众广泛参与；而某国则冷冷清清，矿业界浑然不知，修法如同开展地下工作，只让你服从结果。不让你知道过程，真令人奇怪了，清平世界，朗朗乾坤，怕什么呢？。

由蒙古国律师协会主持，公开讨论，征集到1315条建议。经蒙古国律师协会梳理，基本上都是针对现行矿法的法律漏洞、而在修法草案中却被忽略了的内容。从律师协会归纳的这九个方面的建议看，主要是围绕两个大问题展开。

第一个大问题是法律的适用性

矿业涉及的法律领域极多，蒙古国涉矿法律达38部之多，如何在矿产资源管理中援用这些法律，使管理工作到位，是个世界性难题。但修法建议没有回避这个难题，对矿法以外法律的适用性、矿法管理需要而外部法律空缺的弥补、普通法律的适用性等都提出了建议，已备修法采纳。

第二个大问题是明晰法律程序，保护矿业权人的许可证不因程序模糊而被撤销

矿业许可证是矿业权人的唯一法宝，这个东西失去，矿业权人等于倾家荡产。因此，修法建议在保护矿业权人许可证方面火力很集中，对各种情况下的矿业权撤销都提出了改进建议。公众建议指出，之所以大量许可证被撤销，不是因为企业的原因，而是因为现行矿法法律程序模糊，措辞模棱两可，官员或自由裁量、或拖延推诿、或官僚主义所致。在保护企业许可证方面，建议的表述细致入微，体现了律师们的护法与敬业精神。因为这场公开修法活动是由政府领导的，也体现了政府对修法的支持度和容纳精神。