江天骄，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生，复旦大学发展研究院金砖国家与新兴经济体研究中心科研助理。

一、关于政治风险的理论研究

政治风险是发生在国内或国外的能够导致国际商业运作受损的政治事件，包括战争、革命、政变、没收、征税、交易或进口限制等。包含两个方面，即东道国的经济政策干预行为和东道国强加给企业的政治事件。

政治风险归纳为三类，即政治风险产生于政府和国家主权的行为; 政治事件对特定行业或特定企业产生影响; 政治风险因环境的不确定性而产生。

政治风险是由政治力量作用使然，令企业经营环境不可持续，并导致企业的利润或其他目标受损。随着经济全球化的进一步加深，世界各国的不断发展，使得过去以革命、大规模内战、政变、没收、征用、国有化和冻结等为代表的传统政治风险逐步减少。而以东道国政策的变化、资源保护、经济和政治报复、文化差异、第三国干预、民族主义和宗教矛盾、各国内部利益集团和非政府组织的政治参与等政治风险日益成为主流。

为了避免定义过分宽泛，同时结合案例研究的具体情况，本文所研究的政治风险排除了传统的政治风  险类型，主要聚焦跨国企业与东道国国内政治因素的互动给企业带来的风险。尽管影响东道国国内政治进程的因素往往多元、复杂且相互影响 ( 至少包括民主化、民族和宗教冲突、联邦与地方矛盾等)，为了能够进一步明确解释中国在一带一路沿线投资所面临的政治风险问题，本文提出假设，在对“一带一路”沿线中小国家进行投资时，投资项目在东道国的利益分配不均是给中国企业投资带来重大政治风险的根本原因。而东道国与中国的双边关系、大国博弈、东道国平衡外交、民主化转型等因素往往只起到刺激性作用，并不直接决定中国投资项目的成败。

本文将通过对中国在缅甸和斯里兰卡投资项目的比较分析来论证上述观点。

二、密松水电站项目和科伦坡港口城项目的比较研究

缅甸和斯里兰卡都是中国“一带一路”战略中极其重要的合作对象。之所以选择这两个国家进行比较分析主要是从两个方面进行考虑。

一方面，斯里兰卡和缅甸都是小国，经济发展程度不高，但地缘政治优势极其明显。斯里兰卡和缅甸都是历史上对华关系友好、双边交往密切的国家，但两国也都面临着严峻的国内政治形势，包括长期以来的民族冲突与战争，国内治理和腐败问题，中央与地方分权等问题。

另一方面，中国企业在两国的重大投资项目遭遇到了截然不同的结局。斯里兰卡的科伦坡港口城项目从被“叫停” 到逐渐重启，成为中国在 “一带一路” 沿线投资中几乎反败为胜的案例; 而缅甸密松水电站项目，数年来几经周折却仍复工无望，其所带来的巨大损失也成为中国投资缅甸之殇。

本文将通过两个案例的对比分析，找到给中国企业投资带来政治风险的主要原因。

首先，从案例的相似性上来看，缅甸和斯里兰卡都奉行独立和不结盟的外交政策，在历史上与中国保持着积极良好的双边关系。中缅两国是山水相连的友好邻邦，自古以来就以“胞波”相称。中缅共同倡导了和平共处五项原则，并通过友好协商圆满解决了历史遗留的边界问题。

1990 年缅甸军政府受到西方国家经济制裁，继而着力于发展对华关系。2011 年缅甸新政府成立，缅甸总统吴登盛访华，中缅确立全面战略合作伙伴关系。2014 年，中缅贸易额达到 249. 7 亿美元。截至 2013 年末，中国对缅甸直接投资存量 35. 70 亿美元。斯里兰卡的对华态度也一直十分友好。

1952 年，斯在两国未建交的情况下，不顾西方国家对中国的封锁，同中国签订《米胶贸易协定》。两国正式建交后，长期保持高层交往。2013 年，斯总统拉贾帕克萨来华国事访问，中斯建立全面战略合作伙伴关系。2014 年，中斯双边货物贸易额为 36. 2 亿美元。截至 2013 年底，中国在斯里兰卡直接投资累计金额 2. 93 亿美元。

总体上，缅甸和斯里兰卡都同中国有着长期的友好关系、深厚的政治互信以及切实的经贸利益。然而，从中国企业投资科伦坡港口城和密松水电站的结果可以发现，这些积极的历史条件并不能避免政治风险的发生。

其次，尽管国内许多学者认为第三国干预或大国博弈以及小国的平衡外交是产生政治风险的主要原因，对密松水电站以及科伦坡港项目的比较研究并不支持上述观点。

斯里兰卡和缅甸的地缘政治意义确实使其在  中国的 “一带一路” 战略中扮演着 “支点” 的作用。缅甸是陆地上连接东南亚与南亚、中东的必然通道，也是通往印度洋的重要通道。斯里兰卡位于印度洋，靠近欧亚国际货运主航线，在转运、中转和补给等方面具有天然的优势，长期以来被印度视为自家的“后院”。随着中国的影响力在印度洋不断提升，印度更加担心中国谋求所谓的 “珍珠链战略”，并发起了印度版的 “海上丝绸之路计划”。

而近几年，美国、日本以及印度也开始不断拉拢缅甸，削弱中国的影响力。许多学者指出，密松水电站项目的失败是在美国“重返亚太” 的背景下，西方势力煽动缅甸国内非政府组织抗议的结果，而科伦坡港口项目被“叫停”的背后则是中印的大国博弈。缅甸和斯里兰卡作为小国，只能通过采取大国平衡的策略来实现自身利益最大化。

然而，仔细比较这两个案例就不难发现，大国博弈或是小国平衡，都不是产生政治风险的主要原因。

如果说斯里兰卡先 “叫停” 又重启港口项目是为了平衡中印关系，那么同样采取平衡策略的缅甸为何在过去 4 年中不重启也不愿意去提及密松水电站项目? 如果说西方势力能通过煽动缅甸当地非政府组织来挫败中国企业的投资项目，那为何没有以同样的手段成功煽动斯里兰卡当地的非政府组织来抗议港口城项目 ( 科伦坡港口城项目的建设同样面临严峻的环境问题) ? 如果这两个因素是产生政治风险的主要原因的话，那密松水电站和港口城项目的结局应该极其相似。如今一个正逐步复工，另一个则遥遥无期，这一反差足以说明大国博弈和小国平衡外交的因素只起到刺激作用，不宜被过分夸大。

另一些学者将密松水电站项目的失败归因为缅甸国内的民主化转型。 由于长期以来的军政府统治，缅甸国内各方政治力量被压抑。随着缅甸民主化进程的加快，社会自由度迅速提高，民众可以自由示威、发表言论，不同利益团体竞相呐喊发声，而被长期压制的民怨也一并爆发。缅甸民众往往将对军政府的不满转嫁到与之有密切合作的中国企业身上。同时，中国企业的大规模投资也给当地带来了包括拆迁、移民和环境污染在内的负面影响。以 “88 年代学生” 组织为代表的非政府组织更是成为缅甸反华力量的先锋。而原军政府盛行的“宫廷政治” 在民主化转型后决策权逐步分散，总统、议员和地方行政长官为了获得选票，更倾向于激进甚至短视 的政治决策。民主化转型确实带来了国内政治的动荡和社会的不安定，但将民主化转型作为产生政治风险的主要原因仍然显得不够精确。

一方面，缅甸目前仍然处在民主化转型阶段，国内地区冲突不断而大选又迫在眉睫，各方政治力量的博弈有增无减。就在密松水电站项目搁浅后，莱比塘铜矿项目同样遭到了大规模的抗议。如果说民主化转型是导致中方企业承受政治风险的主要原因，那么中方近几年在缅甸的大规模投资项目都应面临和密松水电站同样的命运。然而，莱比塘铜矿项目在经历一波三折之后仍然顺利重启。另一方面，斯里兰卡的民主化程度要比缅甸高很多，国内法律和反腐机制都更严厉。但港口城项目同样是经历了暂停、审查等国内政治博弈后逐步重启。

如此看来，东道国的民主化转型不一定导致中国  企业对外投资的失败。民主化程度越高，也不意味着中国的投资项目更容 易受阻。

事实上，中国企业的对外投资在更多情况下仍然是一种经济行为，无论对跨国企业还是东道国来说，成本和收益的计算始终是最关键的因素。中国企业之所以能在科伦坡港口城项目中反败为胜，就是因为该项目给企业、东道国政府和人民都带来了巨大的收益，实现了共赢。