中国对南南合作的贡献：案例与启示之“南南基建合作”

中国参与南南基建合作方式的发展与进化

第一阶段：劳动力资源输出

关键词：劳动力、资金无偿援助

上世纪50年代末开始，中国为帮助亚洲和非洲发展中国家进行经济建设，对外派遣了大批工程技术人员和建筑工人，许多公司也参与到为国际大承包公司提供劳务的过程中来，从而促进了与一些国际工程公司的合作与了解。这一时期的对外基建援助表现了中国力图以援助为手段建立和发展与亚非国家的友好关系的外交目的，援助很少考虑经济效益，援助几乎表现为单一的无偿援助。

坦赞铁路是中国早期支持非洲跨国基础设施建设的标志性项目，为了完成项目建设，中国政府提供无息贷款9.88亿元人民币，共发运各种设备材料近100万吨，先后派遣工程技术人员近5.6万人次。坦赞铁路被称作“中非友谊之路”，也是迄今中国最大的援外成套项目之一。

坦赞铁路资料照片

统计数据显示，1966年开始往后的十年间，中国对外援助的规模明显扩大，每年都超过国民总收入的1%（1966年1.068%，1972年2.052%），是目前的几十倍（2018年0.063%），劳动力，物资，资金等无偿援助，给同为发展中国家的中国带来了巨大负担，同时，由于受援国管理运营能力较差等因素，项目的可持续性也无法令人满意。

第二阶段：EPC模式的广泛运用

关键词：从分包到工程总承包

EPC承包模式自上世纪80年代起在国际工程承包市场上逐渐兴起。在早期的时候总承包商大多为国外工程公司，而中国的企业一般只充当了分包商的角色。几十年来，中国走出去的基建企业不断提高自身从设计采购再到建设施工方面的工程建设能力，历经了劳务分包、施工分包、施工管理总承包、工程总承包等阶段。EPC模式凭借着工期短、易于管理等优势，也成为中国基建承包商广为采用的工程承包模式。

由中国承包商承建的非洲另一条具有历史意义的蒙内铁路，是肯尼亚独立以来的最大基建工程，采用工程总承包模式，完全用中国技术，中国标准建设。

在基础设施领域的投入成果也首先在创造就业方面体现出来，2011-2014年间，肯尼亚得以获得总体（15岁以上劳动人口）失业率9.2%、青年（15-24岁）失业率17.4%的水平，与之前相比大幅缩减。

第三阶段：从EPC向BOT、PPP的进化

关键词：新金融发展工具、项目投融资模式新尝试

基础设施缺口大的欠发达国家往往经济基础薄弱，发展缓慢，而基建项目往往投资额巨大，投资周期长，依赖外国援助也并不是一劳永逸的方法，如何拓宽融资渠道，实现资金多样化成为基建工程受援国亟待解决的问题。

为减少东道国外债负担增加的忧虑，BOT模式（Build－Operate－Transfer），即建造、运营、移交的模式，将基础设施国有项目民营化，成为海外中国承包商重要的项目管理方式之一。

清华大学公私合营模式研究中心首席研究专家 王守清：“BOT就相当于零售，政府并没有把土地的整个的权限给你，只是给使用权，建成的这个设施，他只是给你一个经营权。”

近年来，为了弥补BOT模式在风险分配和利益关系处理等方面的不足，出现了一种新的融资模式PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公共政府部门与民营企业合作模式，PPP模式下，政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目， 以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，从而发挥各自的优势以实现更高的项目建设和运营效率，这也为受援国转换政府职能、减轻财政负担提供了有力支持。

中国对外承包工程商会会长 房秋晨：“BOT，PPP的方式实际上是一种投资，把社会资本也吸引进来，在做PPP的时候就要更加慎重，所以应该说我们在尝试，它一定是一个未来的发展的趋势。”

另一方面，中国对外援助体制的改革提供了强有力的资金支持。从1995年开始，中国大力推行政府贴息优惠贷款，援外项目实行合资合作的经营方式，中国将政府援外资金与银行资金、企业资金结合起来，充分发挥金融机构和企业的作用， 力图使有限的援外资金效益达到最大化。

中国进出口银行优贷部副总经理 朱瑛：“新的援外优惠贷款采取有别于以前完全***作的形式，它的资本金是由银行利用自身的信誉在市场上来筹集。政府在扮演的角色就从原来完全出资本金变为政府来提供利息的补贴。”

面对欠发达国家和地区巨大的基础设施建设资金缺口，国际多边金融机构、所在国商业银行、各类投资担保基金等金融机构也在助力承包商推动基础设施项目建设。其中，应运而生的亚洲基础设施投资银行（AIIB），是全球首个由中国倡议设立的多边金融机构，向包括东盟国家在内的本地区发展中国家基础设施建设提供资金支持。

第四阶段：从援助到合营

关键词：合作共赢、互利互惠

从劳动力，物资无偿援助到PPP模式的采用，中国与其他南方国家的基建项目合作，早就不再局限于援助和援建，而是考虑到中国自身的经济水平，量力而行，在资金有限的情况下，引入商业的方式，与东道国进行经济发展合作，实现“合作共赢”。与此同时，这样的变化对于中国参与到基建合作的企业要求也日益提高，例如PPP模式需要企业具备从项目投资，设计到建设施工再到管理运营全产业能力。

清华大学国际关系学系副教授 唐晓阳 ：“2015年习近平主席讲到要给非洲提供600亿美元的资金，援助可能只占了10%也不到，大多数是以商业形式的贷款，以一种基金的投资，以商业模式进行，和援助有结合，更强调市场的作用。”

发展生产性基建可以促进经济增长、增加财政收入、创造就业机会从而推动工业化的发展，对于大多数处于城镇化工业化的发展初期的欠发达国家来说至关重要。从早期的援助模式，到引入商业元素的合营合作方式，中国与欠发达国家的基建合作效率不断提高的同时，也不断为南南合作注入新的内容。