国际债务治理视野下的中国对非洲债务救助

内容提要

从“重债穷国倡议”到二十国集团“缓债倡议”，国际债务救助已成为全球治理和国际对非合作的重要议程。作为非洲重要的国际发展合作伙伴，中国在双边和多边层面对非洲国家进行免债、缓债、债务重组或新融资支持，在缓解非洲国家流动性紧张、支持非洲国家经济发展、提高国际债务救助方面发挥了重要作用。然而，中国对非债务救助也面临非洲债务形势复杂化、债务救助合作政治化、国际债务治理体系亟待转型升级等现实挑战。中国应优先提升对海外融资和债务的管理能力，妥善应对短期对非债务救助压力，积极应对非洲中长期债务风险带来的挑战，创新国际融资和债务治理的理念和方式，加强国际协调合作，提升中国在国际债务治理中的话语权和影响力。

一

前言

非洲债务问题是全球治理和国际发展合作的重要议题。20世纪80年代大规模的债务危机给非洲国家造成巨大发展创伤。“重债穷国倡议”（Heavily Indebted Poor Countries Initiative, HIPC Initiative）以及“多边减债倡议”（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）成为国际社会对非洲及其他低收入国家债务救助（debt relief）的主要方案。2020年暴发的新冠疫情加剧了非洲国家的流动性危机和发展困境，乌克兰危机和发达经济体的加息等外部冲击使非洲国家债务形势更加严峻复杂。二十国集团（G20）提出的“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”（Debt Service Suspension Initiative，以下简称“缓债倡议”）以及“缓债倡议”共同框架，为国际社会应对发展中国家债务问题提供了集体方案。

然而，一些国家基于意识形态和大国竞争的需要，持续炒作“中国债务陷阱论”，将非洲债务问题归咎于中国，无视中国在应对非洲债务问题上的重大贡献，渲染“债务负担论”“中国责任论”，对中国进行道德指责。这不仅影响着外界对中国的认知，更影响着对非债务救助上的集体协作。因此，理清中国对非债务救助的贡献、作用以及对国际债务治理的价值具有重要意义。

（图源：istockphoto）

二

国际对非债务救助的动力

应对非洲的债务危机和发展危机构成了全球债务治理的重要议程。无论是“重债穷国倡议”还是“缓债倡议”及其共同框架，非洲都是全球债务治理的重点。在为什么要进行债务救助上存在着多种解释，包括债务积压论、保护债权论、机制改革论、道义论等，但在非洲，道义论的影响尤为显著。一方面，债务救助被视为应对发展危机的重要手段。非洲国家的债务危机意味着发展危机，沉重的债务负担意味着国家教育、卫生、粮食、燃料等基本用品和公共服务的供给面临严峻挑战。另一方面，债务救助被赋予了发展援助的特性。非洲债务危机催生了大量以倡导债务减免为使命的国际非政府组织，免除债务成为其全球倡议和行动的重要口号。这些组织认为非洲国家债务问题产生的根源是不合理的世界政治经济秩序，西方国家推行的经济结构调整计划给发展中国家带来了严重创伤，北方国家理应承担对非洲国家的免债责任。

当前非洲国际发展融资环境的变化构成了国际对非债务救助变化的新动力。非洲国家的外部债权人结构正发生变化，中国等新兴债权人以及欧洲债券持有人在非洲债务救助上的相关性明显上升。传统国际债务治理机制可调动的债务救助资源明显减少，2010年巴黎俱乐部债权人在撒哈拉以南非洲长期公共外债中的比重约为25%，到2017年底时已降至5%。与此同时，巴黎俱乐部国家私人金融机构包括债券和商业银行等的比重却在快速上升。私人金融机构已经超过多边金融机构，在非洲整体外债来源中占最大比重，这一现实使主权债务重组的复杂度和难度变得更大。中国在国际债务治理体系中的重要性明显增加，中国逐渐成为非洲国家双边官方外债的主要来源，并推动国际债务治理体系朝着多元化的方向发展。中国对非债务救助的实践、经验和贡献已经成为国际债务治理体系的重要组成部分。

三

中国对非债务救助的实践

自非洲国家独立以来，中国就通过援助、贷款、经济合作等方式积极支持非洲国家的独立和发展，中国提供无息贷款并参与建设的坦赞铁路是重要标志。2000年以来，在中非合作论坛框架下，中国积极通过包括债务免除等在内的发展合作支持非洲的经济恢复和发展，支持非洲国家实现千年发展目标，以“重债穷国倡议”等国际方案为参照，平行参与了全球对非洲债务救助行动。2014年以来，中国对非融资主体出现多元化和贷款类型多样化的趋势，中国金融机构更加重视债务可持续性管理，中国对非洲国家的债务处置由此向市场化、专业化和国际化的方向发展。一方面，中国开始借鉴国际经验和惯例，注重融资支持与经济发展之间的相互促进关系，即债务可持续性与发展可持续性之间的一致性，更加重视融资管理的重要性。另一方面，为应对大宗商品价格下跌以及经济放缓对非洲国家的冲击，中国灵活开展了对刚果（布）、埃塞俄比亚、吉布提、安哥拉等国家的债务处置。2020年以来，中国积极通过多边和双边途径向非洲国家提供债务救助，是G20国家中缓债金额最多的国家，中国政府核准了《共同框架》，通过集体方式对低收入国家中长期债务问题进行处置。

中国在实践中形成了不同于巴黎俱乐部等传统债务处置机制的方式和特点。中国主要以双边方式提供债务救助，而巴黎俱乐部主要进行集体债务救助；中国习惯于“一案一议”，而巴黎俱乐部主要是“一国一议”；中国倾向于在不对本金进行减记（haircut）的前提下灵活开展债务救助，而巴黎俱乐部则更倾向于支持减记的重组方案；中国金融机构基本不公开对非贷款的信息和合同内容，与非洲国家的债务谈判也对外保密，而透明度则是巴黎俱乐部债权人债务处置的核心原则这一。虽然中国与巴黎俱乐部国家在债务救助的方式上存在较大差异，但应看到中国参与债务救助是一个动态发展的过程。当前，中国正与包括巴黎俱乐部国家在内的债权人在“缓债倡议”以及《共同框架》下合作，中国与国际债权人在债务处置的规则、规范和方式上的互动正在加强。

四

中国对非债务救助的作用

中国不仅重视通过国际多边框架对非进行债务救助，也重视双边层面与非洲国家的务实债务救助安排。中国不仅向非洲国家提供直接债务救助，更重视通过全面、持续和有效的发展合作为改善非洲国家债务状况提供支持，在非洲国家应对债务挑战、实现国家发展上发挥了重要作用。

其一，从源头上，中国对非贷款发挥着支持非洲国家应对债务和发展挑战的重要作用。21世纪第一个十年中国对非贷款之所以出现快速增长，其根源于非洲国家刚走出“失去十年”后的强烈融资需求，也来源于债务危机导致的国际对非资金流入的减少。因此，中国对非融资支持从一开始就具有支持非洲应对债务和发展挑战的重要作用。从发展效果看，中国对非贷款充分考虑非洲国家的实际需求和现实条件，注重贷款对非洲国家的发展效果。中国对非贷款主要集中于交通、电力、矿产、水、信息通信等具有良好经济效益的基础设施和生产性领域，在促进非洲国家发展和经济转型上发挥了明显作用。大量研究表明，中国对非贷款在促进非洲发展和经济转型上的作用明显高于其他国家和多边机构。

其二，中国积极通过多途径支持非洲国家应对危机。中国的缓债和减债等措施缓解了非洲国家的债务压力和流动性困难，为非洲国家获得IMF的财政支持等新的融资支持提供了空间。中方表示将免除非洲17国截至2021年底23笔对华到期无息贷款债务；向非洲金融机构提供100亿美元授信额度已落实超过30亿美元；向非洲重点项目贷款近25亿美元；向非洲提供100亿美元贸易融资额度已安排超过20亿美元，将通过IMF的两个信托渠道向非洲转借100亿美元特别提款权。作为商业债权人，中国国家开发银行、工商银行等金融机构与安哥拉、赞比亚等国家及时进行缓债和债务重组安排，为缓解非洲国家的债务压力作出重要贡献，为其获得新的国际融资支持创造了条件。中国还通过发展合作的方式支持非洲国家的经济恢复和稳定，为缓解债务问题提供系统性支持。

其三，中国对非债务救助为其他国家做出表率。中国率先表示向非洲国家转借100亿美元IMF特别提款权，是转借IMF特别提款权比例最高的国家，为西方发达国家做出了表率。债务处置关系主权信用、项目进展、新融资流入等现实问题，如何平衡处理债务救助与发展之间的关系是负责任债务救助的直接表现，中国在一些国家的政策和实践可以为国际债务救助提供经验和启示。

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五

结语

非洲国家的经济恢复和债务前景依然面临着很大的复杂性和不确定性，非洲国家不仅需要及时有力的债务处置安排，更需要新的财政刺激和外部资金支持。同时，地缘政治和大国博弈的加剧正在加剧全球治理的赤字债务，使债务救助等发展议题持续被政治化，从而限制了在债务救助上的有效协作。在这些因素的影响下，国际债务治理体系正处于深刻转型之中，中国与传统债权人的互动关系正进入深水区。中国不仅面临着坚持双边还是参与多边合作的选择压力，更面临着能否推动构建更加有效的国际对非债务救助的道德风险。如何在新型全球债务治理体系中开展对非债务救助，如何通过债务救助发挥中国在这一体系中的作用，正成为中国外交和中非合作面临的重要问题。

为此，中国应重视中短期内非洲国家的债务风险，以当前非洲债务问题为契机，加强融资管理和债务治理协调。中国应正面回应国际关切，学习和借鉴国际经验，积极开展与国际金融机构、巴黎俱乐部等主要利益攸关方之间的协调合作。中国应有序推进与IMF等多边金融机构及其他债权人在信息分享、债务治理思路和方案上的沟通合作，在推动达成快速有效的债务处置上发挥更大作用。最后，中国对非债务救助是一个经验积累的过程，中国应该及时总结这一过程中的最佳实践，推动中国经验和智慧的国际化，不断提升中国在非洲债务治理和国际债务合作中的影响。

原文刊载于《国际经济合作》2023年第3期，此为缩减版，注释从略。