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随着“一带一路”倡议进入高质量发展阶段，中资建筑企业在海外基建领域的角色正在发生深刻转变。部分企业为规避东道国外资准入限制、满足本地化要求或加速项目落地，采取股权代持的灰色模式，虽短期降低准入门槛，却埋下巨大法律合规隐患。本文以泰国、印尼、刚果（金）为样本，剖析股权代持风险，并提出合规转型路径。

股权代持模式的动因与法律性质

我国国际工程行业历经劳务输出、工程承包到投建营一体化的跨越式发展，中资企业凭借全产业链优势，在“一带一路”沿线占据显著份额，但长期面临东道国政策法律壁垒。部分国家为保护本土中小企业、维护经济安全，对建筑领域外资设置持股比例上限、行业负面清单、本地分包比例等限制门槛。在商业利益与合规成本的矛盾下，股权代持成为潜规则。

股权代持安排，即由当地自然人或实体担任名义股东，满足法定持股要求，实际控制权与收益权通过委托授权、贷款协议、股权质押等方式锁定在中方手中。这类安排曾因东道国执法不严或招商引资需求而未被严厉追究，但近年来，国际地缘政治变化叠加部分国家本土保护主义抬头，股权代持行为面临严厉打击。以泰国为例，2025年官方开展联合执法，重点整治建筑业等六类股权代持重灾区行业，执法趋严与经济不景气、民粹情绪密切相关。

股权代持安排的核心是名实分离：名义股东对外为合法所有者，对内不享有决策权、不承担投资风险、不参与分红。实践中主要分为两类：一是直接代持，中方资金注入公司，股份登记在当地员工、司机、翻译或律师名下，双方签署的《代持协议》因违反公共秩序或强制性规定，通常自始无效；二是间接代持，通过优先股架构、信托安排或多层壳公司持股，以差异化投票权、一致行动人机制实现少数股权控制，这类模式在“实质重于形式”的司法审查原则下，合规性备受挑战。

企业选择股权代持的深层原因包括：规避外资准入审批的繁琐流程与时间成本，获取项目竞标资格或土地投资开发权限；加之中资国企偏好全资控股的垂直管理模式，担忧真实合资带来的分权分利、决策干扰、资金挪用及技术外溢风险，更倾向于使用“傀儡股东”。

境外股权代持的法律风险分析

泰国、印尼、刚果（金）等国对股权代持存在明确禁止或限制性规定，核心风险集中于协议效力、权益保障与跨境合规三大维度：代持协议可能因规避外资限制、违反公序良俗被认定无效；显名股东易擅自处分股权、侵占分红，隐名股东确权举证难度大；同时面临跨境管辖冲突、判决执行受阻、外汇登记缺失、税负争议、反洗钱合规等问题，违规者可能遭受罚款、刑事责任等严厉处罚，维权成本高且权益救济难度大。

一、泰国股权代持相关法律风险

泰国为保护本土商业利益，将代持行为入刑，泰语“代持”常用英文代理人Nominee的音译词表示。依据1999年《外商经营法》（FBA），外国实体包括未在泰注册的法人、管理方为外籍的合伙企业、外资持股超50%的泰注册法人。建筑业被列入“泰国国民暂未准备好公平竞争”的清单三第十项，外资需获外国营业执照（FBL）方可经营，且一般受50%持股比例限制。例外情形包括：一是公用事业、运输领域的基建项目，外资若使用特殊设备技术、注册资本达五亿泰铢以上，可实现控股；二是获商业部、投资促进委员会（BOI）、东部经济走廊特区（EEC）等机构特别批准，可豁免股权限制。

该法明确禁止外资通过代持从事受限业务，处罚对象涵盖泰籍名义股东与外籍实际受益人，最高可处三年监禁、10万—100万泰铢罚款，或两罚并处。

1.股东责任：依据FBA第36条，执法机关通过核查财务记录、公司治理文件等客观证据，判断名义股东是否缺乏投资能力、合理动机，是否不参与股东会及分红。一旦认定代持，将追溯实际受益人责任，后者可能被认定为教唆或操纵代持，构成公司犯罪，面临刑事罚金与声誉损害。

2.公司责任：依据FBA第37条，若合资公司未经豁免从事受限业务，会被认定为违法主体。法院可判令公司停止运营、终止代持关系甚至解散，且解散判决需待终审生效后执行（泰国为二审终审制，代持案件三审概率低）。若公司违反停止令，将按每日1万—5万泰铢标准被处以无上限的持续性罚款。

3.董事个人责任：依据第41条，公司董事、合伙人或授权代表，若共谋参与代持安排，或因疏忽、不作为未能阻止违法行为，需承担个人刑事责任。即便股东不在泰国境内，法院亦可作出缺席判决，责任人面临监禁与罚款。

二、印尼股权代持相关风险

根据印尼《2021年第5号政府条例》，外国投资者在印尼开展建筑服务，需设立外国建筑服务代表处（BUJKA）或建筑合资公司（BUJK PMA）。《2020年第11号创造就业法》及配套总统令构建的正面投资清单中，建筑业未被列为限制行业，但非东盟国家投资者设立BUJK PMA时，持股比例上限为67%，需至少保留33%股权给印尼本土资本。

印尼法律对股权代持持明确禁止态度。《2007年第25号投资法》第33条规定，禁止国内外投资者签订股权代持协议；《2007年第40号公司法》第48条要求股票必须以真实所有者名义发行。同时，《民法典》第1320条规定，合同需具备合法理由，违反法律强制性规定或公共秩序的协议无效。

在司法实践中，代持协议一旦披露或引发纠纷，将被认定自始无效。外国投资者无法通过法律途径主张股东权利，已投入的资本因缺乏合法权益基础，面临无法追回的风险。股权代持过程中的行为也可能延伸出行政制裁甚至刑事责任风险。

三、刚果（金）股权代持相关风险

刚果（金）2017年出台《关于确定私营领域分包适用规则的第17/001号法律》及配套法令，建立强制分包机制，明确私营领域工程、服务类分包须交由本国企业承接。同时“本国企业”认定标准严苛，要求注册地在当地、注册资本51%以上由本国籍自然人或法人持有，公司治理机构及主要人员需由本国人主导，且需完成商事登记、税号办理、纳税证明及社保登记等全套手续。

该分包法的适用范围排除公共部门项目及石油天然气行业，覆盖“业主—总包—分包”的狭义工程分包与“发包方—承包方”的一般外包关系，多级分包亦纳入监管。业务上，强制分包涵盖企业主营业务部分板块及原材料供应、运输等附属服务，分包价值不得超项目总价值的40%。矿业领域则依据《矿业法典》作出专门限缩，仅将与矿产开采直接相关的服务或原料供应纳入强制分包范围。临时豁免方面，该国允许本土企业无力承接时，经主管机关同意临时使用境外分包商，但期限不超过六个月，逾期需在当地设立公司；未设实体的外国公司提供服务，须就收入缴纳14%专业税。分包商选择方面，小额业务可直接选定本地企业，金额超一亿刚果法郎则需公开招标。

部分外国投资者为保留项目控制权、满足形式合规，安排刚果（金）籍员工、司机等作为名义股东，持有公司过半数股权，将企业包装为合规“本国企业”。当前，该国私营领域分包管理局（ARSP）已加大对此类傀儡股东行为的监管力度。

依据法令，违规企业将面临5000万—1.5亿刚果法郎高额罚款，还可能被临时关停最长六个月。ARSP有权诉请法院裁定相关分包合同无效，该机构2024年曾对某中资矿业关联的三家分包商发起执法，取消其价值约十亿美元的违规分包合同。此外，代持还可能引发人身自由风险，某中资企业中曾因唆使当地司机充当傀儡股东，被刚果（金）当局逮捕，最终支付巨额和解罚款才获释。

境外股权代持的合规化路径

在全球经济增长放缓的背景下，越来越多国家出于重塑经济主权、强化本地成分要求的动机，持续完善立法并加强监管，要求外资通过真实、实质性合资换取市场准入，加大力度打击通过代持或“傀儡股东”保留控制权的行为。

对于正在或计划进入相关市场的中资建筑企业而言，代持的“灰色地带”已逐步消失，继续依赖代持结构等同于为企业埋下重大隐患。尽管合规成本较高，但相较于董事入刑、资产没收、合同解除、声誉受损等严重后果，真实合资已成为企业的唯一选择。企业必须摒弃侥幸心理，重构境外经营模式，承认并尊重东道国法律主权，通过合理让渡商业利益，换取安全、稳定、可持续的发展空间。

解决股权代持合规困局的核心思路，是精准锁定建筑工程行业内具备施工能力、项目经验和风险共担意愿的本地合作伙伴，通过与本土建筑行业的深度协作，实现资质、资源与能力的实质性融合，原则上不应与自然人股东开展合作。例如可选择本地设计公司、承包商、工程咨询企业或建筑材料供应商开展股权合作，以商业利益为纽带实现项目结构上的深度捆绑。在符合法律和监管要求的前提下，将部分项目份额或特定工程包合法合规地分配给合作方，使其在设计、施工、材料供给等环节实质介入，通过资源共享、能力互补与收益共分，将中资企业与本地伙伴绑定为真正的利益共同体。同时，可在意思表示真实的前提下签署一致行动人或表决权委托协议，保障公司治理的一致性与顺畅性。若东道国公司法对董事席位分配无强制要求（如泰国），则应确保董事席位归属于我方及可信任的合作伙伴，使股东会控制权有效传导至董事会，掌握股东会与董事会两大核心决策机制，维持中资企业对重大经营决策的实质控制力。

此外，合资企业需确保公司治理符合东道国法规及一般公司法原则，避免母子公司法人人格混同，例如董事任免须由股东会决定，不可在章程中直接写明委派董事事宜或约定我方董事担任董事会主席，可在股东协议中设置符合商业逻辑的看涨（跌）期权、拖（随）售权等机制，保障中资企业资产安全。唯有以资源互补和互利共赢为核心，以行业伙伴和商业利益为纽带，中资企业才能真正化解代持问题痛点，构建资本共投、利润共享、责任共担的商业共同体，实现高质量属地化发展。

综上，在全球监管趋严与东道国本土保护主义抬头的双重背景下，中资建筑企业境外经营若继续依赖代持模式，不仅难以为继，更可能在重大项目与关键节点引发风险。真正可持续的发展路径，是尊重东道国立法初衷，以本质合规为前提，选择具备实质能力与风险共担意愿的本地产业伙伴，从形式代持转向实质合资，将中资企业的资金、技术、管理优势，与本地企业的资质、市场、关系网络优势深度融合，通过规范的公司治理与合理的表决安排，在让渡部分股权与控制权的同时锁定战略性影响力，以合法身份参与日趋激烈的国际工程市场竞争，实现海外布局的长期安全与高质量发展。

（作者单位：中国中铁股份有限公司）