2023年7月24日，欧盟睦邻政策与扩大谈判总干事发布了首份对北马其顿的初步筛选报告。该报告的发布，是继2022年7月举行的有关入盟谈判的政府间会议之后立即启动的评估过程中的一个重要阶段。报告对加入欧盟条件“基本要素指标组”的达标状况进行了评估，指标组要求作为一个稳定、民主、现代和高效运作的国家所必备的基本要件，包括有效运作的民主制度和公共管理体制的改革。然而报告主要结论显示，就基本要素指标而言，北马其顿为加入欧盟仅做好了“部分”准备。

2020年版的欧盟扩张方案强调，要发挥基本原则指标在入盟谈判中的核心作用，在北马其顿与欧盟的谈判框架中，这一方针也得到了贯彻。北马其顿必须在国内核心领域进行改革，包括加强法治，特别是进行司法改革，打击腐败和有组织犯罪；保障公民基本权利；加强民主机制；改善公共行政以及满足经济指标要求。 如初步筛选报告所述，该基本要素指标组涵盖了一个稳定、民主、现代和高效运作的国家所必备的基本要件：建立有效的民主体制，通过透明、公平的选举代议制确保人民主权；在公共财政管理等方面进行行政改革，以保证效率、专业性、公平性和责任性。报告还指出，欧盟委员会的评估基于评估过程中收集的信息、撰写的扩大计划中的国家年度报告，以及各种其他来源的信息。本文将深入探讨初筛报告中两个核心章节——“民主机制运行” 和 “公共行政改革”中的主要结论，并对北马其顿公众的意见进行概述。

在“民主机制运行”部分，报告主要评估了民主机制的三大支柱，包括：（1）选举程序和选举管理机构的运行、与竞选活动有关的媒体活动以及政党和竞选活动的经费募集；（2）议会在民主制度中的运作；（3）市民社会的作用。

关于第一个支柱，报告认为 “北马其顿在其宪法秩序中奠定了民主国家的基础，并正在努力巩固其民主体制。”此外，报告还指出虽然北马其顿民主选举的法律和制度框架已基本建设到位，但仍需进一步加强。报告还发现北马其顿政治宣传缺乏透明度，政党经费募集方面存在不足；在议会运作方面，其议会民主职能逐步加强，但还需要做更多的工作，以建立一个更好的、更简化的立法程序，从而最大限度地减少对快速程序（fast-track procedures）的依赖。

报告第二部分评估了该国的“公共行政改革”，包括公共行政改革战略框架、政策制定和协调、公共服务和人力资源管理。报告指出，北马其顿在行政改革的战略方向方面表现中等，有必要迅速制定和批准新的战略规划文件，以确保行动的连续性和不间断性，从而保持进展稳定。此外，报告还强调了协调国家层面与欧盟层面互通的操作性框架的重要意义。

北马其顿国内对报告草案的评论

北马其顿国内对报告草案的评论态度复杂。马里奇（Maricic）副总理认为，报告是对北马其顿加入欧盟路线图的很好的一个指导框架。他说：“这只是一份报告草案，欧盟成员国仍将对其进行讨论，它正好出现在我们紧锣密鼓地制定路线图之时。”他进一步解释说，“该报告是将近一年的全面评估过程的反映，为我们制定路线图这份重要文件提供了指导框架和参考依据。我们打算在适当的时候对具体的研究结果进行讨论，因为它们对我们制定路线图来说非常重要。下一步的路线图将采用透明、全面的方式，与所有社会利益相关者进行沟通。”

然而，报告草案的总体结论指出，按照欧盟标准，北马其顿在立法及实际执行方面仅“部分”做好了加入欧盟的准备。也就是说，即使北马其顿兑现了将保加利亚少数民族纳入宪法的承诺，该国司法系统效率低下和反腐力度不够等现实情况很可能受到保加利亚和其他欧盟成员国挑战，成为北马其顿入盟进程的障碍。据欧洲事务专家称，出现僵局的可能性很多，而当一个国家在筛选过程中暴露出来许多悬而不决的内部问题时尤为如此。

北马其顿欧盟事务专家马林卡·里斯特夫斯卡·乔丹诺娃（Malinka Ristevska Jordanova）和该国负责欧洲一体化事务的前副总理兼大使伊维察·博采夫斯基（Ivica Bocevski）都认为：“腐败以及任何其他不可预见的挑战都可能构成入盟的障碍，这是我们无法预测的。” 乔丹诺娃表示，任何有关司法委员会（Judicial Council）或有组织犯罪部（Department for Organized Crime）等机构出现的问题都可能演化成入盟障碍。此外，如果目前的评选程序发生变化，特别是如果个别成员国开始对北马其顿的评估报告进行单独投票，也会对北马其顿不利。伊维察·博采夫斯基认为，转型以来三十多年，北马其顿仍然只是“部分地”符合欧盟核心标准，这令人感到沮丧。他强调说：“显然，机构的转变并非一蹴而就，有关法治、保障人权和提高公务服务能力的问题是长期存在。保加利亚施加了修宪的压力，但基本指标评价显示出北马其顿的政治和司法领域自身表现不佳。”鉴于保加利亚至今还在无理阻挠协商解决两国间的历史问题，它将来很可能会针对北马其顿司法委员会的运作以及治理腐败和犯罪方面存在的问题合法地行使否决权。正如荷兰和奥地利驻北马其顿大使之前所表示的那样，这种主张很可能会得到其他成员国的支持。乔丹诺娃和博采夫斯基都认为，北马其顿显然需要大力振兴国家；否则最终可能只是作为其他国家的组成部分而加入欧盟。

欧盟发布的北马其顿初步筛选报告草案仅强调该国只取得了部分进展，给该国加入欧盟的雄心蒙上了一层厚重的阴影。虽然副总理马里奇认为这是一份路线图，但实际上这份报告强调了专家们对该国腐败和司法效率的担忧。报告中反应的北马其顿距离欧盟标准的差距表明，该国加入欧盟的道路注定不会平坦。虽然前有保加利亚开出的修宪等条件，但本报告的调查结果意味着欧盟其他成员国也可能因制度、法治和行政改革等更广泛的问题而否决北马其顿加入欧盟。这些差距才是该国加入欧盟的主要障碍。显然，要弥合这些不足，北马其顿还需要投入更大力量，进行广泛而深刻的改革。尽管北马其顿政府目标坚定，态度坚决，但该国入盟仍然遥遥无期。