原标题：High Speed 2: Cost escalation is not the problem - it’s the symptom of a deeper problem
(英国高铁2号项目：成本上升不是问题，而是更深层次问题的征兆)
作者：Ian Reeves, Nuno Gil
译者：傅永程、张丽晗
译者序：作者
以英国高速铁路2号项目为例，探究项目成本不断上升这一现象背后所反映的深层次经济和社会问题，认为现有基于收益成本比的物有所值评价忽视了重大项目所能够创造的环境和社会效益，主张重大项目评价应统筹兼顾经济价值与社会价值。该主张与我国提出的“共同富裕”奋斗目标相契合，从西方学者的视角为我国重大工程管理实践提供启示：
1）坚持以人民为中心的发展思想，将重大工程项目作为推动“共同富裕”的重要抓手，构建同广泛利益相关者共建共享的治理结构；
2）确立科学发展目标，借助项目的“正外部性”，促进经济和社会的高质量发展；
3）完善制度安排，改进项目评价方式和治理机制，积极营造高效、稳健的制度环境。
图1：HS2线路示意图（来源：Sky News）
英国高铁2号项目（HS2）是英国近100 多年来建设的第一个铁路系统，其成本上升令人瞠目结舌。然而，曼彻斯特大学Alliance商学院的Nuno Gil教授和访问教授Ian Reeves指出，我们要解决的并非是成本上升这一表面问题。成本上升并不是问题，而是背后更深层次问题的一种征兆，即无法准确量化大型基础设施项目所创造的社会和环境效益。那是如何陷入这一困境的呢？
图2：HS2成本变化（来源：译者）
早在2009年，为了提升英国铁路系统的连通性与运载量，英国政府大张旗鼓地设立了负责项目交付的HS2 Ltd这一独立公共机构。自那时起，随着关键利益相关者团体开始对 HS2 预算提出合法诉求，HS2的商业论证就发生了巨大的变化。他们主张该项目需创造更多的社会福利，也确实应该如此。毕竟，铁路项目不仅在财政紧缩年代耗费了大量纳税人的钱，而且还寻求法律权力强制土地出售，损害了神圣不可侵犯的产权原则。
HS2沿线的地方政府要求倾听他们的意见，曼彻斯特就是一个很好的例子。随着地方政府施加的压力越来越大，原本计划在Salford修建的简单版HS2车站演变成了在市中心修建一个能够与已有Piccadilly火车站相融合的宏伟车站，但预估的成本也随之增长了一倍多。此外，当地利益相关者还要求延长通往市中心车站的隧道，以避免对当地社区造成干扰，并且还要求在沿线的曼彻斯特机场增加第二个车站。
因此，像HS2这样的重大工程项目，其目的必须超越项目带来的经济效益。在民主国家，政府不能只是在简单协商后就强加其设想，私人部门也是如此。更确切地说，项目需要通过以共识为导向的谈判获得各方的许可。如今，HS2已经不再是一个纯粹的铁路建设项目，而是一项经济发展计划。这是HS2拥有最高优先级的利益相关者所准许的。尽管如此，社会大众从一开始就对项目的问责制和成本可预测性提出了要求。这种要求并不为过。然而，如何才能“化圆为方”，挑战不可能呢？
明晰难以量化的社会效益
由于重大工程项目面临着利益相关者参与深层次项目决策的诉求，项目成本是否不可避免地会失控？然而，如果仍旧采用现有的工具，那么必须将价值量化。如今，像HS2这样的重大工程项目只有在初步证明它们“物有所值”后才能获得批准。尽管知道如何明晰、计量和验证经济效益，但尚无法准确量化许多超越法律要求或处于灰色地带的社会和环境效益。利益相关者要求项目实现这些效益，同时也要求减轻一些不利影响。
我们能够预测HS2未来的客运量及其对生产率和一些更广泛的经济效益的影响，例如对房地产价格的影响。然而，许多潜在的效益无法被量化，例如生活质量的改善、当地就业机会的创造、技术的溢出效益，以及健康和安全行为的变化。也无法量化项目对于减轻环境不利影响的价值，例如碳排放、对生物多样性的威胁、对自然景观影响，以及噪音污染。
简而言之，我们不知道如何量化重大工程出于道义所创造的社会和环境价值。所以，博弈就出现了。项目发起人别无选择，只能在早期将实现法律要求范围之外的社会效益所需的成本排除在外，以使项目“可融资”。随后，通过聘请顾问来减轻利益相关者风险，并使项目维持在成本、工期等绩效目标之内。
当然，正如 HS2和许多其他项目所呈现的那样，这种做法无济于事。除非项目发起人退让（使得项目成本上升），否则享有高优先级的利益相关者不会给项目开绿灯，就如HS2沿线地方政府所做的那样。更糟糕的是，随着成本的上升，社会公众开始质疑项目的“信誉”。
随着不信任程度的增加，项目需要经历额外的审查和控制，管理者的决策自主权也被剥夺，由此损害了工作效率。此外，由于收益成本比（BCR）并没有考虑项目的社会和环境效益，项目的物有所值评价变得更糟。正如我们看到的那样，项目获得的支持下降，政客们面临缩减HS2规模、降低投入的社会压力。然而，这些投入却是实现项目完整的经济价值所必须的。因此，重大工程项目陷入了预算不完整、成本上升、不被信任和价值破坏的恶性循环。
图3：HS2成本上升报道（来源：Financial Times）
经济价值不能是唯一考量
我们需要的是能够为固定资本投资决策提供依据的新指标。截至目前，收益成本比并不能对可能创造的所有价值进行准确量化。需要更好的指标来量化社会所需的经济、社会和环境效益，包括社会福利、包容性、平等、就业、技术溢出、弹性、冗余、安全和生物多样性等多方面的效益。
更好的指标有助于提升效率，因为项目不必在一开始就费尽心机地使项目具备可融资性，另一方面又明知之后需要完全重新设计，就如HS2所经历的一样。相反，需要更早地识别实现社会效益所需的成本和收益，尽早赋予高优先级的利益相关者一定的决策权，并更快地商定出满足社会共识的项目目的。通过在一开始就适当地分配价值，执行过程中的干扰就会减少，从而不需要与非最终用户的受益人进行无休止的返工和谈判。至关重要的是，这也将更好地就利益相关者的回报与付出达成一致奠定基础。
全世界的学者和政策制定者均致力于此。就在最近，G20制定了关于衡量发展中国家的新基础设施对解决性别不平等问题的积极影响的新指南。在衡量脱碳项目的投资收益方面也正在推进。此外，在商议社区福利协议或利用政府资金以实现社会效益的价值方面也取得了一定的进展。
我们所看到的应对新冠疫情的行动表明，对于社会所珍视的价值，正处于重大范式转变的临界点。因此，衡量重大工程项目价值的旧方法可以休矣，这样陷入死循环的博弈才能停止。毕竟，科学不破不立，项目评价政策也应有所进步。