PPP是基础和公共服务设施投资建设的一种融资工具，也是公共产品和公共服务的一种提供模式，我们应理性看待，既要认识他的优点，也要看清他的缺点。PPP投资回报中的政府付费、缺口补贴是一种公共财政的支出责任，如果控制不好，可能会产生财政金融风险。为此，财政部建立了一套严格的PPP财政可承受能力评估方法和制度，业界对此也基本形成了共识。

当前，随着中国政府债务规模高企，政府隐性债务成了热门话题。中国到底有多少隐性地方政府债务，恐怕目前还是一本糊涂账，谁也说不清也道不明。为此，国务院近期开展一轮由多部门联合参与的地方政府隐性债务摸底排查工作。在排查过程中，有些地方政府将PPP的政府支出看做隐性债务。实际上，摸清地方政府（隐性）债务规模，对于防风险和积极财政政策的有效落地，具有十分重要的意义。但要处理好几个方面的问题：

一是地方政府隐性债务认定与PPP财政支出责任的区别；

二是地方政府债务规模与PPP财政承受能力的关系；

三是政府发债建设项目与PPP项目的关系。

一、PPP支出责任是否为政府（隐性）债务的主要观点梳理

当前，业界对PPP项目的未来政府支出责任是否为政府（隐性）债务，有不同的认识和观点，归纳起来如下：

1、PPP的财政支出责任不是政府（隐性）债务。

在本轮PPP兴起之初，PPP模式被认为是与政府投资建设不同的投融资模式，因而认为PPP的财政支出责任不是政府（隐性）债务。但随着PPP项目的大规模推进，出现了不少固定回报、无运营拉长版BT、明股实债的项目。这些不规范的PPP项目，其财政支出责任实际上构成了政府（隐性）债务。业界逐步形成共识，不规范的PPP项目，其财政支出责任是政府（隐性）债务。

2、规范PPP的财政支出责任不是政府（隐性）债务。

部分专家认为，规范的PPP建立了绩效考核，干得好才付费，干得不好少付费，与债务按约定还本付息有着本质区别，因而不是政府（隐性）债务。

3、PPP绩效考核覆盖到的财政支出责任不是政府（隐性）债务。

笔者曾在公开发表的《PPP项目政府支出都是政府（隐性）债务吗？》一文中，对PPP项目支出责任的（隐性）债务问题，进行了初步探讨：一是对于PPP项目绩效考核完全覆盖到可用性付费和运营成本的，则其财政支出不应认定为政府隐性债务。因为，从制度上形成了，社会资本干得好，政府才付钱，干得不好少付钱，干得非常不好，不付钱，与债务的有借有还是完全不同的概念。二是对于有些PPP项目的绩效考核仅覆盖了运营成本的付费部分，而对可用性付费部分没有进行绩效考核，则可用性付费部分支出可认定为政府隐性债务。三是对于有些PPP项目的绩效考核覆盖了运营成本的付费部分，将可用性付费部分的30%纳入到绩效考核，则可用性付费支出的70%部分可认定为政府隐性债务。

4、财政支出责任是不是政府（隐性）债务，要根据PPP合同的具体条款来约定。

从更准确地判断PPP财政支出责任是不是政府（隐性）债务，可能根据合同条款来判断。从实际合同约定看，供水、高速公路、供气、供暖等类型的项目，要求政府方有需求保底量承诺，要按“照付不议”的原则进行支付相关费用，这实际上具有隐性债务的特征。另外，即使建立了全覆盖的绩效考核，但绝大多数PPP合同中约定，如果因社会资本方违约造成项目提前终止的，政府不是无偿收回，而是对社会资本有一定经济惩罚措施后，以低于项目残值的价格进行回购；如果是政府违约造成项目提前终止的，则对政府也有经济惩罚，政府要以高于项目残值的价格进行回购。无论是低于还是高于项目残值进行回购，都是有偿回购，回购款具有隐性债务的特征。

5、PPP的财政支出责任是政府（隐性）债务。

也有部分专家认为，PPP项目是公共产品和公共服务，政府具有兜底的财政支出责任，因此即使其财政支出责任不是政府债务，但至少具有政府隐性债务的特征，应被看作为地方政府隐性债务。另外，即使是完全使用者付费的项目，如果该项目具有垄断性，一旦社会资本方违约造成项目停摆，当地政府是具有兜底责任，比如，某县城只有一家供水的PPP项目，尽管是使用者付费，一旦社会资本经营不善造成项目公司破产，但居民不能一天没有水吃，政府是需要进行兜底，保障正常供水。

然而，PPP项目应用领域较广，民营医院、健康养老、旅游、城市综合体、产业园等领域有很多BOO类项目，这类项目政府兜底责任较小，有的甚至没有政府财政支出责任，再加上甚至在合同中约定，如果是非政府方过错，项目出现停摆，政府没有义务进行兜底和进行回购，这类PPP项目很难说他的是政府隐性债务。

6、PPP项目中债务性融资是政府（隐性）债务。

主要是中国财政科学研究院院长刘尚希先生公开的观点认为，地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保，如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、PPP项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

二、有关建议

1、统一PPP的隐性债务划分标准

前文中，第一、二、五、六对于PPP项目的支出（债务）问题相对好判断，便于市县政府操作，但缺点是无法相对准确反映地方政府隐性负债的规模。而第三、四对于PPP项目的支出是否为隐性债务的判断相对科学，但不便于市县政府操作，需要有较强的专业性判断。因此，到底选择哪种划分标准，考验PPP主管部门的智慧。也需要有一个统一的划分标准。不然，可能会造成地方政府管理的混乱，对未来地方财政金融风险的管控不利。

2、对地方财政未来总支出规划的风险管控更重要

相对于政府债、政府隐性债务而言，规范PPP项目的财政支出责任的刚性兑付的程度相对弱一些，因为它有一定弹性的绩效考核。但只要项目正常运营，政府的支付责任不可推卸的。因此，无论是政府（隐性）债务的还本付息，还是PPP的支出责任，都构成了政府未来的财政支出规划。只对PPP设立10%的支出上限还是不够的，需要有一个总量控制。也就说，对基础和公共服务设施投资建设运营总支出（专项债等债务的还本付息、PPP的支出）有一个上限控制。在这个上限控制的基础上，如果地方政府（隐性）债务的负债率、债务率、偿债率、逾期债务率都相对较高，那么其需要政府承担支出责任的PPP项目就应少搞一点。反之，如果PPP项目相对少，负债率、债务率、偿债率较低，可以多推PPP项目，或者发债时给予更多的倾斜。

实际上，如果从基础和公共服务设施投资建设运营总支出上限管控的角度看，PPP的支出责任是不是隐性债务都不重要，重要的是对总支出上限的统计时，不要统计重复了就行。如果一时半会说不清，就分类统计地方政府的基础和公共服务设施投资建设运营总支出责任，如政府债务多少、隐性债务多少、PPP支出责任多少，等等。

3、发挥各自优势，统筹推进好政府直投和PPP模式项目

应客观理性认识PPP模式的优缺点，不能为了PPP而PPP。要执行更加科学严谨的PPP物有所值论证（不能为了PPP，而编造数据、漏项等搞假的物有所值），适合PPP的就以PPP模式推进，不适合的就通过政府直投、专项债、城投等模式来推进。

 相关名词解释

1、负债率：年末债务余额与当年GDP 的比率，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值。

2、债务率：年末债务余额与当年政府综合财力的比率，是衡量债务规模大小的指标。其中，地方政府综合财力=地方公共预算收入+基金预算收入+转移支付和税收返还+地方国有资本经营收入-专项转移支付，各项收入均包括上年结余以及下级的净上解收入（下级上解收入-补助下级支出）。IMF确定的债务率控制标准参考值为90%-150%。

3、偿债率：当年还本付息总额与当年政府综合财力的比率。

4、逾期债务率：年末逾期债务余额占年末债务余额的比重，是反映到期不能偿还债务所占比重的指标。